我国农村土地征收补偿问题研究论文

我国农村土地征收补偿问题研究论文

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党的十八届三中全会明确提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。二元结构在土地征收补偿制度上，表现为政府没有把征收土地当作市场交易行为按照“公平市场价格”进行补偿，而是运用行政权力单方定价。长期以来，偏低的征地补偿费引发农民强烈不满，导致社会矛盾加剧。改革的着力点应是建立合理的征地补偿机制，将征地补偿纳入城乡一体化土地市场格局中，按照市场规则对农民进行公平合理的补偿。

一、公平补偿应为土地征收补偿的基本原则

土地征收补偿是土地征收制度的重要组成部分，而土地征收补偿原则是征收补偿的基础。我国现行的征地制度是在1953年确立的，当时正值第一个五年计划开始，国家的一切经济行为都围绕工业化建设而展开，征地也不例外。就当时的经济体制而言土地不是商品，所以土地价值无从体现，国家以实现工业化为建设宗旨，农村土地资源成为国家城市建设的巨大后备资源。由于生产力水平和城乡居民生活水平普遍低

下，国家对农民的土地补偿也是低水平的，有时甚至是无偿的。这种征地补偿制度在计划经济时期是合理的，也是适用的，政府通过低价购买土地实现资本积累，达到快速实现工业化和城市化的目的。但是这种征地补偿制度却有很大的局限性，当经济体制完全由市场经济主导并且工业化、城市化程度处于较高水平时，其不适应性会越来越强，与新体制的碰撞也会愈加频繁。

为了避免因征地而导致失地农民生活贫困化，保持社会稳定，2006年8月国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》提出“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，以此作为衡量征地补偿的标准。然而，这个衡量标准对被征收土地的农民来说是有失公平的。在市场经济环境中，土地征收补偿避而不谈土地价值却按照不降低农民原有生活水平为准则，显然违背了市场经济“等价交换”的基本规则。农民原有生活水平不可充当被征收土地的等价物，与被征收土地价值对等的只能是土地的市场价值。

即便以生活水平为衡量标准，现行征地补偿也是偏低的，被征地农民的生活水平面临事实上的下降。从收入来说，土地被征前农民每年都能取得土地收益，

尽管收入不多却也细水长流；征地后除获得一次性的货币补偿外再无土地收益，即使从事二三产业收入也很不确定。据国家统计局对2942户的农民调查，耕地被征收前人均纯收入平均为2765元，土地被征收后人均纯收入为2739元，约下降了1%。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43%；持平的有324 户，约占11%；下降的有1353户，约占46%。再看支出，土地被征前农户的家庭消费支出相对较低，有些农产品如粮食、蔬菜等还可以自给自足；土地被征后农户面临与城镇居民相同的消费环境，生活支出大大增加，不仅所有商品都需要从市场购买，一些大项消费如住房、子女入学、大病就医等更增加了普通农民的生活负担。另外，大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但并没有真正获得城镇居民身份，无法在就业、社会保障等公共服务领域享受同城镇居民同等的待遇，也无法长期在城市稳定就业和居住生活。由此可见，征地后农民的生活水平总体是下降的。

纵观世界各地，几乎所有的宪政国家都坚持公平补偿的原则，征地补偿标准基本是以土地市场价值为基础，按照被征收土地的正常市场价格计价赔偿。如美国法律确立土地征收以公平补偿为原则，“未经公正

补偿，私有财产不得充作公用。”加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。英国也明确规定土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。鉴于此，我国应完善宪法的征地补偿条款，或设立《土地征收法》，依法确立土地征收补偿原则为“公平补偿”，明确补偿依据、补偿范围、补偿方法，不管用地性质是否为公益性用地都应按公平市场价格给予补偿。

二、建设用地收益应为征地补偿的测算依据

按照现代土地估价理论，土地价格的测算要反映地价的形成规律，要遵循基本的估价原则。土地估价的重要原则之一是预期收益原则。预期收益原则要求土地估价应以待估宗地未来的预期收益为测算依据。如果土地没有改变用途的预期，过去的土地收益可以为未来收益提供参考依据，但当土地面临改变用途时，购买者要根据土地的未来收益支付地价，其价值测算的依据应当是新用途的土地收益。估价理论中还有一项重要原则即最高最佳利用原则，该原则要求估价结果应是在估价对象最高最佳利用状况下的价值。遵循该原则评估房地产价值时要根据估价对象的情况选择

城市规划允许的最大收益用途的利用方式。如果将这一原则用于土地征收的地价评估，则应按照建设用地的收益计算征地补偿价格，因为我国土地征收过程是土地所有权转变和土地用途转变同时发生的，土地权属的“农转非”伴随着土地用途的“农转非”。对被征收土地而言，最高最佳的利用状况是建设用地而不是农业用地，建设用地是城市规划允许的最大收益用途，也是使土地价值到达最大化的利用方式。

不论是预期原则还是最高最佳利用原则都将征地补偿的测算依据指向建设用地，而我国现行的征地补偿却是按照征地前的原用途进行补偿，农村土地的原用途多指农业用途。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。由于农业的比较效益低，农业用途的土地收益与商业、工业及房地产开发等用途的土地收益相比要低得多，因此，按照农用地产值进行补偿是属于低价补偿。现实中，用地单位的土地成本中很大一部分作为出让金上交给地方政府，而支付给失地农民的补偿金却很少。政府一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商，征地价格与市场价格相差巨大。国务院发展研究中心发布的调查结果显示，农民最终拿到的征地补偿款只占到整个土地增值收益的5%-10%。用地

单位获得农村土地的过程成了地方政府侵占农民利益而获取土地增值收益的过程。征地前后巨大的地价反差使被征地农民的不公平感更加强烈，社会矛盾也有可能愈加尖锐。三、新补偿标准与市场价格还有相当大的差距

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》后，征地补偿按照新标准即统一年产值标准和征地区片综合地价标准测算补偿费。征地统一年产值标准是在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。征地区片综合地价标准是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采用农地价格因素修正、征地案例比较和年产值倍数等方法测算的区片征地综合补偿标准。新补偿标准使支付给被征地农民的征地补偿费用有所提高并减少了地方政府的随意性，但其自身的缺陷同样不容忽视。