食品安全监管体制

浅谈食品安全监管体制【摘要】食品安全一直以来是一个重要的公共卫生问题。

自1990年以来，各个发达国家先后都对食品安全监管制度进行改革，以适应食品安全发展的趋势。

加强食品安全管理，关键要建立健全国家食品安全体系或体制。

2004年，我国对食品安全监管体制进行重大改革，从农田到餐桌的模式转变为“分段监管”，建立起多部门监管的体制。

【1】但此监管体制仍存在一些不足与缺陷，如何使这一体制更加完善，无疑成为法律人需要思考的问题。

【关键词】食品安全；食品安全监管；社会性监管“国以民为本，民以食为天，食以洁为本，洁以法为准”。

食品安全问题一直以来是大家最为关切的。

近年来，食品安全事件频繁发生，形势相当严峻，这些问题都不可避免的引起全世界的普遍关注。

这样的形势导致许多国家纷纷进行安全监管体制的改革，我国也不例外。

食品安全监管模式、食品安全监管主体的结构和权力配置都是我们亟需解决的问题，面对这些问题，我们能提出怎样的建议与方案也值得关注。

本文主要从各国食品安全监管体制比较和社会性监管角度去研究，从而发现在法律监管中存在的缺陷，提出有效控制食品安全的建议。

一、各国食品安全监管体制的状况分析【2】（一）、各国食品安全体制1、“美国式”食品安全监管体制美国的食品安全监管体制由联邦政府、州和地方政府部门组成。

在联邦政府层面上，共有12个部门涉及食品安全监管，但主要的监管部门是美国农业部食品安全监督局（fsis）、美国人类卫生服务部食品药品管理局（fda）。

[3]因此，fsis和fda被称作美国的两大食品安全系统，其中fsis负责肉、禽及蛋制品的食品安全监管，而fda则负责农业部监管之外的食品安全监管。

由此可见，美国实行的是多个部门参与的食品安全监管体制。

我们暂且把这种模式称为“美国式”监管体制，与这种体制一致的还有日本、法国、西班牙、印度等国家。

日本的食品安全管理部门是农林水产省及厚生劳动省。

法国的监管部门为农业部、经济财政和工业部及卫生团结部等三大部门。

【4】这种多部门体制存在的缺陷有三点：第一，监管职能重叠。

第二，重复监督检查。

第三，监管的权限不一致。

2、“加拿大式”食品安全监管体制为了提高效率，减少部门职能重叠，减低联邦开支，加拿大于1996年进行了食品安全监管机构的重组，将加拿大卫生、农业、渔业和海洋部门的食品安全监管职能合并，成立加拿大食品监督署（cfia），于1997年4月开始工作。

[5]自机构重组后，取得了3个方面的成效：第一，节省财政预算支出。

第二，减少机构监管的重叠。

第三，明确职责，加强协作，减少监管的“盲点”。

我们暂且把此种独立监管模式称为“加拿大式”食品安全监管体制。

采取此制度类似的国家还有英国、德国。

1999年，经议会通过，英国食品安全局的法律于2000年4月1日正式生效，并成立独立的食品标准局（fsa），由其全面负责食品安全的监管。

由此可见，食品安全监管体制从分散到统一，其专业性、独立性、高效性、权威性等优点显而易见。

对于此种权力集中的体制，对机构本身的监管就更为重要。

3、我国食品安全监管体制【6】改革开放以来，我国食品安全监管体制进行了三次大的调整：（1）1983-1995年，卫生防疫站为法定执法主体，履行食品安全卫生监督职责。

（2）1995-2004年，卫生行政部门为法定执法主体，全面行使食品卫生监督职权。

（3）2004年至今，根据2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》，我国食品安全监管体制改革为“分段管理”体制，由4个部门负责食品安全监管，即：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。

按照责权一致的原则建立食品安全监管责任制和责任追究制。

（二）、我国食品安全监管体制与外国食品安全体制的比较我国食品安全监管体制属于多部门综合监管的体制，相对而言，与“美国式”监管体制是类似的，但是即便如此，从监管主体、监管思路、监管措施上来看，我国食品安全监管体制由明显的几个特点：首先，在我国，质检和工商部门是食品安全监管的主要部门，不同于国外的农业部门或卫生部门；其次，对从农田到餐桌的事物链实行分段监管，不同于国外的全面整体监管；再次，对各类食品产品实行“质量安全”准入，也就是qs认证。

无qs标志的产品不能上市销售；最后，我国已建立一套完整的食品安全法律法规体系、标准体系、检验检测体系，基本实现了与国际接轨。

二、我国食品安全监管体制中存在的问题尽管我国食品安全监督已在不断完善，但毋庸置疑还存在一些问题。

（一）、缺乏一个权威性的食品检验检测机构经过多年的努力，我国已建立食品类国家产品中心48家，重点食品类实验室35家，基本框架已经建立起来，但在食品安全监测的具体运行机制、设施设备、技术力量等方面还存有问题。

由于机构众多，且机构又各自为政，检验检测的标准不一致，互相协调不到位，监测工作难以达到好的成效，使得监测结果的认可度也大大降低。

追根究底，原因就是尚未建立一个公认的权威性的食品检验检测机构，开展食品风险评估的能力不足。

而美国fda的检验机构不仅在本国有不可挑战的权威和能力，还在国际上享有权威性。

德国设置的联邦风险评估研究机构，也是成功的典范。

（二）、“分段”监管存在不足或弱点第一，在维护消费者自身健康权益方面，由于“分段”监管，当消费者遇到食品安全问题，或权益受到侵害，消费者不知向哪个部门投诉或保护自己的权益。

而且监管部门也因为职责不那么明确，会产生相互推诿现象。

第二，在食品生产经营者企业责任方面，无可避免的增加他们的负担，需要经过多个部门的许可，产生重复监督检查的结果。

正因为监管部门的不同，导致审查要求也不同，更加难以建立“从农田到餐桌”完整的食品溯源和召回系统。

第三，在政府投入监管成本方面，多部门也导致了协调性变差，任务变得更重，难度也加大。

在有限的资源利用上，也加大了政府监管的成本。

重复抽查，重复检查，这些都会成为问题。

（三）、社会性监管不完善社会性监管就是由社会中间层组织对于食品安全的监管，由于它不以盈利为主要目的，加之又不具有强制性，也就是说它实行的是自愿与自治式运作，完全独立于政府与私人。

正因为其最终目的在于实现和维护社会整体利益，它虽然面向市场却不会受制于市场，它拥有一定自主性和相对独立性。

现实往往与理想相差很大，就目前我国国情，由于社会中间层主体数量有限，法律地位不高也不够独立，往往在人事、业务、财务上会受行政机关很大的限制。

社会性监管达到的效果并不那么理想，为降低食品安全监管成本，减轻交易成本，完善社会性监管很有必要。

三、借鉴国外经验，完善我国食品安全监管体制（一）、整合健全食品检验检测机构针对食品检验检测机构众多这一情况，我们可以成立一个常设机构，即国家食品安全委员会。

此委员会具有实权，但不承担具体的食品安全监督任务，以行政执法权与鉴定检测权分立为原则，通过对食品检测资源的整合，制定出食品安全检测的基本标准。

鉴定检测部门负责对食品质量等检验检测，行政执法部门负责对不符合要求的机构或者违反相关规定的企业进行强制执行相关规定。

由于两者分离，使得各部门明确自身职责，更有利于开展各项工作。

（二）、实行“两段”食品安全体制我国是农业大国，也是食品工业和食品消费大国，“加拿大式”食品安全监管体制可能不适应我国国情，应当坚持“分段管理”的原则。

虽然分段监管方向正确，但为了保证从农田到餐桌食物链的连续性和完整性，食品安全监管的“分段”不宜过多。

实行“两段”监管，个人认为是比较合情合理的，也更加科学。

第一段，即初级农产品的生产，包括种植和养殖，此部分由农业部门依据《农产品质量安全法》进行监管；第二段，即生产、流通、消费环节，此部分则由依据法律法规、标准、执法程序等进行监管，这个部门可以由国务院或其他行政部门制定。

（三）、建立健全社会性监管体制【7】食品社会中间层组织应该是由食品安全标准的机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构等一系列食品安全机构组成。

机构之间相互合作，互相配合。

首先，食品社会中间层法律地位的提高。

只有拥有完全独立的法律地位，社会中间层的主体才能脱离政府的限制，保障其权威性、独立性，进而体现公正性，保证它的专业性。

其次，可以建立社会性监管网络。

利用网络这个强大的社会资源，将力量集中起来，通过媒体舆论监督的指引，督促政府立法、执法、司法行为。

利用网络时代的便捷迅速的优势，及时通报、发布食品安全的信息，也能实现信息共享、降低成本。

【8】当然，完善这些机制的同时，强化社会中间层的自律机制，加强自我管理，自我约束，必要时通过行业认证的方式来评定此组织的专业资格和能力，从而更好地健全社会性监管体制。

（四）、建立其他有效的食品安全制度1、建立食品安全信息供给制度首先，要尽快建立统一、高效、共享的食品安全信息平台。

运用信息技术实现对食品安全状况的整体动态监控。

其次，要逐步建立和推广食品安全检测公示制度，例如：网上公示、媒体公示、市场公示，从而保证检测结果公布的时效性。

再次，要建立食品质量检测问责制度，保证检测结果的客观公正。

最后，要建立统一的食品安全信息系统，加强抽查、处罚、信用、认证、许可等信息系统建设。

【9】2、建立食品安全的市场准入制度框架食品质量安全市场准入制度包括3项具体制度：【10】（1）实施生产许可证制度。

对于具备基本生产条件、能够保证食品质量安全的企业，发放《食品生产许可证》，准予生产获证范围内的产品；未取得《食品生产许可证》的企业不准生产食品。

（2）实施强制检验制度。

未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。

对于不具备自检条件的生产企业强令实行委托检验。

这项规定适合我国企业现有的生产条件和管理水平，能有效地把住产品出厂安全质量关。

（3）实行市场准入标志制度。

对检验合格的食品要加印（贴）市场准入标志——qs标志，没有加贴qs标志的食品不准进入市场销售。

这样做，便于广大消费者识别和监督，便于有关行政执法部门监督检查，同时，也有利于促进生产企业提高对食品质量安全的责任感。

【11】3、建立食品安全预警制度一要继续开展食品污染物检测工作，整合各监管单位和行业食品安全数据，依靠大量的、连续的、动态的和规范的食品安全安全检测数据和其他相关信息，对各种数据进行深度挖掘与分析，将被动检测升级为主动检测与动态跟踪。

二要建立一支稳定的、实践经验丰富的专家队伍，拟订预警分析方案，评估预测结果，不断改进和完善食品安全预警体系。

四、结语二十一世纪的今天，食品安全问题变得更加让人堪忧。

在经济物质生活日渐提高和丰富的现在，加强和完善食品安全监管体制，是保证食品安全、提高生活质量、实现小康，更加是保障人民生命和健康的需要。

新的形势，新的世界，构筑全面的中国食品安全监管体制，真正实现法制生活，健康人生。