推进农村集体建设用地流转 调研报告

农村集体建设用地有偿使用必然性、存在问题及对策研究农村集体建设用地流转，是土地管理制度改革的重要内容，是实现土地资产价值和合理配置土地资源的重要途径，是统筹建立城乡土地市场建设发展的重要手段。

为加快推进我市农村集体建设用地流转，盘活农村集体建设用地，逐步建立完善农村土地资本市场，根据局党组安排，由建设用地科、研究室成立了农村集体建设用地流转调研小组，并在省内外广泛开展了深入调研。

现将有关调研情况报告如下：一、集体建设用地流转的客观必然性农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。

主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。

农村集体建设用地也可理解为符合土地利用总体规划、城市（镇）规划或村庄集镇规划，权属合法、界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体所有土地。

集体建设用地流转是指集体建设用地使用权发生转移的行为，包括使用权转让、租赁、作价入股、联营联建和抵押。

可以说，促进集体建设用地流转，挖潜释放集体建设用地巨大潜力，是土地市场逐步发育的必然结果；是大力开展新农村建设，建设社会主义新农村的必然要求；是缓解城市建设用地供需矛盾，加快农地入市的迫切需要；是优化农村集体建设用地配置，进而实现农村产业结构和合理布局的重要手段。

目前，农村集体建设用地流转已具备“天时”、“地利”、“人和”，具有客观必然性。

（一）农村集体建设用地使用权有利于优化资源配置改革开放使我国经济建设一贯保持高速发展态势，经济发展要求更多地投入各种生产要素，包括土地的投入。

随着国家土地供给宏观调控不断加强，城镇国有土地可供量日益减少，国家正常渠道的建设用地供给逐渐稀缺，这为集体建设用地入市交易提供了很大机会。

从我国国情看，我国耕地资源的相对稀缺和建设用地的巨大需求存在着尖锐的矛盾。

经济发展引发建设用地供应的巨大缺口，可供建设用地数量有限，现有建设用地挖潜能力未能充分发挥，对建设用地的大量需求迫切要求土地资源重新优化配置，促使土地得到最佳利用，实现效益最大化。

集体非农建设用地面广量大，通过市场流转将大大提高利用率，使土地资源得到有效配置；其重新流动配置作为正常渠道的土地流转的一种补充，可大大减缓建设用地需求对农用地的压力。

随着经济的发展，城镇的市政、公用、交通、通信等设施逐步配套齐全，不但改善了城镇投资环境，也使城乡结合部的投资环境得到了极大改观，客观上为集体非农建设用地入市提供了前提。

此为“天时”。

（二）农村集体建设用地使用权有利于节约集约用地加快农村集体建设用地流转，建立农村土地资本市场，在尊重农民意愿、保障农民合法权益原则下，依法盘活利用农村集体建设用地，在满足城市发展建设用地需求的同时，也可以大力助推社会主义新农村建设。

通过开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，对农村居民点进行合理布局，使其适当集中，弥补建设用地指标的不足，缓解用地供需矛盾，大大提高集体存量土地的利用率，最大限度地满足新形势下用地需求，解决经济发展用地与保护耕地的矛盾。

此为“地利”。

（三）农村集体建设用地使用权有利于保障农民权益随着经济快速发展，对土地的占用不可避免。

推行集体建设用地流转可为经济发展提供土地保障，并合理补偿、妥善安置农民的生产生活，维护广大农民的根本利益。

实践证明，采取集体土地流转方式，对镇村两级集体经济组织来说比征为国有土地之后出让土地使用权，更具有深远的意义。

土地是农民赖以生存和发展的最基本生产资料，是农民的安身立命之本。

失去土地对农民来说，就意味着对生存的威胁。

集体土地流转不同于割断与农民一切关系的征用，仍然保持土地的集体所有权，与农民保持实质性联系，只是用途发生了改变，取得收益的方式发生变化。

目前，集体建设用地流转主要有出租、转让、作价入股等方式。

无论是按照哪种方式流转，均可以产生一定的经济效益，农民均可以获得稳定的收入。

与征用实行的一次性补偿安置不同，集体土地流转确立了农民集体建设用地使用权的财产权地位，能够对集体土地收益进行合理确定和分配，除了支付流转土地的农户安置补偿费外，可以通过出租、入股、联营等方式获得土地收益。

相对而言，农村集体建设用地流转比土地征收，具有不改变土地权属性质，方式更灵活，保障更稳定等优点，更适合应用到新农村建设发展中去。

此为“人和”。

二、农村集体建设用地流转的作用意义（一）盘活存量集体建设用地，便于项目落地据调查，现有农村存量建设用地主要来源于三个方面：一是村镇企业用地；一是农村居民点闲置宅基地；一是基本处于荒废状态的乡镇粮库、合作社、供销社等建设用地。

改革初期，政府鼓励和扶持农村集体经济组织利用自身的资金、土地和劳动力兴办乡镇（村办）企业，此间各种乡镇（村办）企业在中国大地上“遍地开花”，占用了大量的建设用地。

20世纪90年代以来，乡镇企业效益下降、经营亏损的情况比较普遍，绝大多数的乡镇企业在市场的发展浪潮中由于规模小，缺乏科技创新等原因，大量关闭破产，原来用于兴办乡镇（村办）企业的大量建设用地大量闲置。

另一重要来源是农村居民点中存在的大量闲置宅基地。

随着国家经济管理体制改革，上世纪兴建的粮库、供销社、合作社等大量公益事业用地和公共设施用地现在基本也处于闲置状态，而且数量巨大，基本每个乡镇都有。

据不完全统计，我市以上三项用地共有公顷，占全市闲置集体建设用地的%。

一方面是，城市发展建设用地指标日趋紧张，大量带动城市经济增长的投资项目由于没有用地指标而无法落地；另一方面，由于农村集体建设用地无法流转，只能沉睡。

在国有建设用地的供给难以满足实际需求时，农民或村组织的自发流转的行为已经客观存在。

但由于自发流转处于法律上的“灰色”地带，引发了土地利用混乱、交易不安全等诸多问题。

所以，通过制定管理措施，规范流转程序，着力于宅基地置换、零星分散村庄的归并、整理和郊区非农建设用地的二次开发，加快推进农村集体建设用地流转，逐步挖掘、释放蕴涵在存量集体建设用地的巨大价值，建立城乡一体的土地市场，显得尤为迫切与重要，这对满足经济发展和项目建设需要，缓解城市建设用地供需矛盾起到了非常重要的作用。

（二）通过市场配置资源，使土地效益最大化城市空间结构、产业与人口布局的调整，与土地利用方式转变，特别是农村集体建设用地流转密切相关。

按照现有国家建设征地制度和用地规模，远远不能满足地方经济快速发展和城市不断扩张的需求，农村集体建设用地数量增加和使用范围的扩大，正好弥补了国家建设征地的不足。

目前，农村集体建设用地的数量已经占到地方城市建设用地总量的很大比重，在独立工矿用地中，农村集体建设用地更是占到了绝大比重。

在城市建设向郊区转移、卫星城和中心镇建设的过程中，同样迫切需要越来越多地利用农村集体建设用地。

可以说，农村集体建设用地急需突破农民自建自用的传统利用方式，应该在促进当地经济发展和城市建设用地方面发挥更大作用。

对推动土地资源合理配置，促进全市空间布局和产业结构调整，实现城乡协调发展起更为积极的作用。

推进农村集体建设用地流转，形成土地承包经营权公平、公开、公正交易的市场环境，搭建土地进入市场交易的新平台和新通道，使土地由“死物品”变为“活资本”，从而使土地资本流动起来并实现升值，扩大土地的使用效益。

进入土地市场的土地，便于发挥市场机制在资源配置中的积极作用，通过引入价格体制和市场竞争机制，积极引导城市企业向郊区转移，向农村转移，从而激活农村土地市场，逐步建立完善城乡一体的土地资本市场，实现土地效益最大化。

（三）整合新农村建设资金，为“一村一品”提供条件建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，也是深层次解决“三农”问题的主要着力点。

同时，全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。

为此，国家大力推进“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设，在涉农资金配套上进行了适度的倾斜。

在国家大力推进新农村建设的大背景下，推进农村集体建设用地流转可谓恰是时候。

农村集体建设用地的加速流转，可以整合农村集体建设用地资源，辅以土地整合整治，解决“空心村”问题，解决集体建设用地利用粗放，效益低下问题。

在新农村全面建设过程中，国土部门承担着重要的任务。

现在传统做法是大力开展土地整理复垦开发，宅基地综合整治，完善农村基础建设，提高农村土地的集约节约利用，以此助推发展农业现代化，提高农业生产效益，解放更多剩余劳动力。

推进集体建设用地流转，将更为新农村建设注入活力，更便于以土地开发整理和综合整治为平台，整合农村土地综合整治项目、城乡建设用地增减挂钩项目、土地复垦开发项目、地质灾害恢复治理项目以及其它涉农开发项目建设资金，统筹项目规划，统筹耕地、基本农田保护；统筹各类用地的结构与布局包括农村居民点建设总体布局、风格、规模、次序安排和交通、电力、通讯、饮水、燃气、商贸、文化卫生站点等公共基础设施布局建设安排；引导农业结构调整和现代农业发展，以设施建设为保障，以主导产业为支撑，以村庄规划为龙头，因地制宜发展农产品加工业、旅游休闲观光产业，为“一村一品”夯实基础。

（四）提高供地效率，缩短审批时间现行城市建设用地的来源主要是通过农村集体土地征收，转变为国有建设用地后，再通过招拍挂等出让方式交付到项目用地方手中。

整个过程必须经过严格而繁琐的行政审批程序，同时还必须经过征地拆迁这个难度大，成本高的程序，存在着时间长、供地效率低等诸多问题。

同时，使用国有建设用地还存在着另一个问题，就是国家建设用地指标有限，城市新增建设用地远远满足不了经济发展对建设用地的需求，致使一些建设项目由于无指标可用，无法落地，从而延误了项目进展。

相对于使用国有建设用地，通过流转使用集体建设用地弥补了这方面的不足。

首先，集体建设用地流转形式多样，包括出让、转让、出租、转租、作价（出资）入股、联营、抵押等，在方式选择上，具有多样性和灵活性；其次，集体建设用地流转不需要改变土地性质，不需要征转用，不存在耕地占补平衡等问题，基本上可以做到现转现用，即转即用，供地效率大为提高；最后，不需要经过使用国有建设用地那么繁琐的行政审批手续，简化了程序，缩短了从申请用地到项目落地的时间，降低了时间成本，促进了项目的快速上马。

鉴于此，部分地方政府积极鼓励农村集体经济组织通过集体建设用地流转，兴办工业园区，扩大招商引资，加快本地区经济的发展。

三、农村集体建设用地流转现状新《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。

但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。

”第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。

但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。