金融监管体制的及其理论模式

金融监管理论(2)

----------金融监管体制及其理论模式

071014032 何平

一金融监管体制

金融监管体制是金融监管的职责划分和权力分配的方式和组织制度。现代金融监管体制最基本的要素包括监管的主体，监管的客体，监管的目标，监管的方法和内容。

1.金融监管主体

金融监管主体是作为社会公共利益的代表，运用国家法律赋予的权力对金融业实施监管的政府或准政府机构。从国际范围来看，作为金融监管当局的，有的是中央银行，如美国的联邦储备体系有的是财政部，如奥地利的联邦财政部有的是专门的监管机构，如德国的联邦银行监管署、英国的金融服务局等。中国的金融监管主体是中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会。监管主体是历史和国情的产物，既没有统一的模式也不是一成不变的。

世界各国金融监管主体主要有三种模式

①双线多头金融监管模式。即中央和地方两个政府层次的多个政府部门共同负责监管。世界上实行这种监管模式的国家不多，以美国、巴西为主要代表。

②单线多头金融监管模式。“单线”是相对于美国、巴西的“双线”模式而言的。金融监管权力集中于中央，但在中央一级又分别由两个或两个以上机构负责金融业的监督管理。通常，这种模式是以财政部或中央银行为主体开展工作。世界上实行这一监管模式的国家比较多，代表国家有法国和日本年以前。前两种模式又称为分业监管模式，都是对不同金融机构按照所属行业划分，由不同的监管部门分别监管。早期的金融市场多采用这一监管模式。

③统一监管模式。指由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机构对金融业进行监督和管理。可以由几家金融监管机构共同负责多种监管目标，如澳大利亚的审慎监管局和证券投资委员会。也可以由一家金融监管机构全面负责多种监管目标，如英国的金融服务局。后者是统一监管模式的极端形式，也被称为超级监管模式。一般来说，世界上绝大多数国家实行统一的金融监管模式。

2金融监管客体

金融监管的客体即金融监管标的，可分为机构性监管、功能性监管和目标性监管。

机构性监管是一种传统的金融监管模式，即按金融机构种类分设相应的金融监管当局进行监管。由于传统的金融业务分为银行业、证券业和保险业等，采取机构性监管模式时，一般设有银行监管机构、证券监管机构和保险监管机构。

功能性监管是指各类金融机构的同一类型业务统一由一个监管机构监管，不同类型业务由不同监管机构分别监管。

目标性监管模式则按照金融监管的不同目标分别设立监管部门，对各种类型金融机构统一监管。

如果金融机构经营业务范围划分严格，加上金融监管的责任相对明确，那么采取机构性监管的分业监管模式具有可行性。但机构性监管的主要潜在问题是不同监管机构对于不同金融机构相类似的金融业务可能采取不同的监管体制和标准，造成过度监管或监管缺位现象的产生，并导致监管套利的出现。同时，随着混业经营的日益普遍，机构监管模式与金融市场和金融机构的发展趋势日益显出明显差距，造成金融监管与金融市场发展的脱节，不利于金融市场的稳定发展。功能性监管的优势在于能更好适应金融业务综合化发展的需要，对综合化金融业务进行有效监督，提高金融监管的专业化水平，以适应比较发达的金融体系。它可能产生的主要问题包括混业经营的金融机构尤其是金融控股公司不同类型的业务受到不同监管机构的监管，但公司作为整体缺少必要的监管。同时，一个金融机构通常由一个监管部门作为主要监管机构牵头监管，不同牵头部门对混业经营的金融机构可能采取的监管思路、监管侧重各不相同，造成不同的监管成本。目标性监管是按照不同监管目标如审慎监管、市场行为监管、市场竞争监管等对金融机构从各个角度进行监管。与功能监管类似，目标监管造成一个金融机构需要同时接受几个监管部门的监管，容易造成监管成本的上升和监管效率的下降。在金融发展初期，金融机构的功能差异性较小，而且主要是以商业银行提供业务为主，因而一般采取统一的金融监管体制，甚至由中央银行承担金融监管的职责。随着金融业务综合化的不断发展，不同类型的金融机构提供多样化的金融服务品种，产生了设立不同融监管主体的需要。之后，随着金融多样化的进一步发展，

金融监管体制也相应发生变化，出现了机构性监管向功能性监管转变，并逐步过渡到目标性监管和统一监管体制。在统一的金融监管模式下，通过优化内部机构设置，吸取机构监管和功能监管的优点，可以实习业务审批和市场监管分离，充分发挥专业化监管和综合化监管优势互补的作用。

3金融监管目标

金融监管目标是建立金融监管体制的前提。金融监管的具体目标具有多重性，包括确保金融体系的稳健性包括金融机构的安全性保护金融消费者权益增进金融体系的效率规范金融机构的行为，促进公平竞争等。各国由于历史、经济、文化背景和发展情况不同，在金融监管目标上也存在一些差异，但普遍地看，金融监管具有稳健性、效率性、公平性三大目标。最主要的目标有两个防范系统性风险和保护消费者权益，即实现金融监管的稳健性和公平性。在金融业混业经营的新环境下，由于金融交易的规模急剧增大，金融交易方式日趋复杂，各金融机构在金融市场之间相互依赖程度和相互感染的可能性都明显增大。由此，金融体系的系统性风险水平在上升，金融危机发生频率和破坏程度比以前增大。如何防止金融系统性危机或减少危机的破坏力，是当今金融监管当局的首要任务之一。同时，金融交易结构复杂化，使金融活动的透明度降低，不用说一般公众由于缺乏专门金融知识和足够的精力来了解日趋复杂的金融活动，就是金融监管当局也对如何及时获得金融机构经营活动的必要信息感到越来越力不从心。这也使得如何保护知情较少者的利益不受到大型金融集团侵害的问题变得更加棘手。要使金融监管实现上述两大目标，必须选择合理的金融监管结构，使之适应金融交

易结构的变化。

4金融监管的主要方法

按照传统的金融理论，金融监管方法主要分为现场检查和非现场检查两种形式。

所谓现场检查就是由金融监管当局派出人员组成专门的检查小组，到银行进行实地检查。现场监管是在一家金融机构所在地对其进行深入、细致和全面检查。它在时间上是滞后的，在形式上是不连续的、独立的，在监管的范围和程度上存在一定的缺陷。非现场监管是通过对被监管的金融机构报送的有关经营管理活动状况的资料，按照一定的程序和标准进行整理分析，从而判断其是否遵循了国家

的金融方针政策，经营活动是否规范安全的一种监管形式。它可以运用现代先进的电脑和通讯技术，对金融机构进行全面、持续的监管，将监管的范围扩大到整个金融体系。非现场监管可以及时对金融机构的经营状况进行分析和评价，找出经营较好、较差、面临风险较大或己发生损失的机构，找出最需要进行现场监管的机构，最大限度地发挥现场监管的作用。现场监管与非现场监管是不能互相替代的，应相互支持。当前普遍的监管方式是现场稽核与非现场稽核相结合、定期检查与随机抽查相结合、全面监管与重点监管相结合、外部监管与内部自律相结合。

5金融监管的内容

金融监管的主要内容包括如下三个方面事前的合规性监管、事中的风险监管和事后的救助措施。

事前合规性监管。主要包括市场准入、金融机构的业务限制等，其中，市场准入是一国中央银行对新设立的银行或分支机构进行限制性的管理。实行市场准入管制是为了防止不合格的金融机构进入金融市场，以保持金融市场主体秩序的合理性。对市场准入的控制是保证金融业安全稳定发展的有效的预防性措施。各国对金融机构实行监管都是从市场准入开始的。市场准入监管最直接的表现方式就是对金融机构开业登记、审批的管制。金融机构的业务限制，主要是指对商业银行、证券、保险等金融机构能否跨行业经营的限制，这是判断一国金融业经营格局的重要依据。

事中风险监管。金融机构开业后，监管当局还要对金融机构的运作过程进行有效的监管，以便更好地实现监管目标的要求。根据金融机构的资产质量、资本充足性、流动性、盈利性以及内部管理的评价，提高监管要求，及时有针对性地提出监管措施，最大限度地减少银行风险带来的损失。主要监控内容包括资本充足率要求、准备金要求、资产质量标准、流动性标准、外汇风险管理、贷款期限和结构的限制等。资本充足率包括基本资本比率，净资产与资本的比率、资本与存款负债的比率、呆坏账准备金与贷款总额的比率以及综合资本充足条件。它们从不同的角度反映了银行对金融风险的抵御能力。因此，一家银行资本是否充足或适度是衡量其经营管理是否稳健的一个重要尺度。流动性是指金融机构以适当的价格获取短期偿债资金的能力。为此，一般要求银行必须按规定的比率经常保

持一部分现金和随时可以在市场变现的金融资产。对贷款期限和结构的限制主要通过以下几个指标来反映：

①贷款集中度。在银行的经营过程中，为了分散贷款风险，各国都规定了银行发放单笔巨额贷款的限制。

②对“关系人”的贷款比例。关系人是指那些与银行有特殊密切关系的人。银行在对这部分人发放贷款时，很可能在贯彻各种贷款业务规则方面，出现不严格的情况，给安全经营留下隐患。西方各国金融监管当局对银行向关系人发放的贷款一般都有严格的数量和比例限制。

③利率管制。是指对银行存、贷款利率水平的限制，其目的是为了维持信贷市场的价格稳定、防止银行之间以利率为手段进行过度竞争。此外还有币种限制和国家限制等，其目的是为了防范和控制金融全球化带来的风险。事后救助措施。金融机构市场退出，一般是金融机构由于不能偿还到期债务，或者发生了法律法规和公司章程规定的必须退出的事由，不能继续经营，而必须进行挽救或破产清算的过程。金融机构市场退出按原因和方式可以分为类主动退出与被动退出。主动退出是指金融机构因分立、合并或者出现公司章程规定的事由需要解散。被动退出则是指由于法定的理由，如法院宣布破产或因严重违规、资不抵债等原因而遭关闭，取消其经营业务的资格，金融机构因此而退出市场。为了维护存款人的利益和金融业的稳健经营，大多数发达国家或地区的货币主管部门将存款保险机制引入金融机构的运营中。在存款保险制度下，本国境内的金融机构被强制或自愿地按照吸收存款的一定比例向存款保险机构投保，当投保的金融机构出现危机时，由存款保险机构向投保的金融机构提供资金救援或直接向存款者支付部分或全部存款，以维护正常的金融秩序。

二金融监管体制安排的理论模式

由于国情不同,各国金融监管体制在具体形式上呈现多样化的特征。但根据各国金融监管体制的主要差异和不同的标准,现有文献大多将金融监管体制分为以下三种理论模式:基于金融机构观点的机构型监管、基于金融功能观点的功能型监管和基于金融监管目标的目标型监管。

(一)机构型监管机构型监管(institutional regulation andsupervision),又称“部门

监管”(regulation andsupervision by sector),即指按照金融机构的类型设立监管机构,不同的监管机构分别管理各自的金融机构,但某一类型金融机构的监管者无权监管其他类型金融机构的金融活动。各监管机构的监管高度专业化,其业务的划分只根据金融机构的性质(银行、证券公司、保险公司),而不论其从事何种(混合)业务进行监管。传统上,各国金融监管体制就是基于机构监管的原则而设立的。

机构型监管的出发点在于对各类型金融机构性质差别的认识,这在金融分业经营条件下,或者在金融业内各部门之间的分工比较明确、界线比较清楚的条件下,效果非常明显。机构型监管模式由于关注单个机构的状况,因而特别适合审慎监管;由于每家金融机构只由一个监管者负责,这样还可以避免不必要的交叉监管。但是,随着金融混业经营和各部门之间界线的日益模糊,其不足之处也显而易见:(1)机构型监管无法解决各类金融机构之间的公平竞争问题。因为如果提供类似金融服务和产品的各金融机构是受不同监管当局监管,那么它们所面临的监管程度及与此相关的服从成本就可能存在很大的差异,进而使某些特定的金融机构享受特殊的竞争优势。(2)金融集团还可以利用其业务分散化、多样化的特点,进行“监管套利”(supervisory arbitrage)活动,即将某项特定业务或产品安排到服从成本最低或受强制性监管最少的部门或子公司。(3)由于每一个机构监管者都要对其管对象从事众多的业务进行监管,它就必须针对每一类金融业务(银行、证券和保险业务)分别制定并实施监管规则,这样实际上浪费了社会资源(Goodhart et al,1998)。

(二)功能型监管

所谓功能型监管(functional regulation and supervision),指依据金融体系的基本功能而设计的金融监管体制,即一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管,而无论这个活动由谁来从事。功能型金融监管的概念主要是来自于有关金融体系的“功能观点”学说。该学说是由1997年诺贝尔经济学奖得主Merton和Bodie(1993)等人最先提出的,它相对于传统的机构观点而言。后者将现有的金融机构和组织看做是既定的,是分析所有金融问题的前提,所有金融体系的调整与改革也只能在这个前提下进行,即无论现有的金融机构还是监管部门,都力图维持原有组织结构的稳定性,这也是传统机构型监管的一个出发点。为此,Merton和Bodie 提出两个假设:金融功能比金融机构更稳定,金融功能优于组织结构。他们将金融

体系的功能分为以下6种:(1)清算和支付结算功能;(2)聚集和分配资源的功能;(3)在不同时间和不同空间之间转移资源的功能;(4)管理风险的功能;(5)提供信息的功能;(6)解决激励问题的功能。为此,他们提出了功能型监管的设想。

Merton和Bodie(1993)等人认为,基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管。这是因为:(1)功能观点着重于预测在未来实现中介功能的机构的组织结构,有了这些预测,政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案,而不是试图保护现有的机构形式。这样的监管方案更具灵活性,更能适应不同国家的需要。(2)交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展,模糊了不同金融机构提供的产品和服务的界限,降低了进入该行业的门槛。尽管金融产品种类繁多,但从功能的角度看却是同质的,并且在长时间内是相对稳定的。因此,从功能的角度从事监管的法规制定与执行会更有效。(3)从功能的角度从事监管,还减少了机构进行“监管套利”的可能性。(4)从功能的角度从事监管,有利于促进金融机构组织必要的变革。从历史的角度考察,我们可以发现,在分业经营或者金融业内各行业部门之间的界线比较清晰的条件下,由于银行、证券和保险性质差别明显,按机构监管实际上就等同于按业务监管,即功能型监管,但并没有功能型监管的提法。只是在金融混业经营的条件下,随着不同金融机构间的界线日益模糊,不同金融机构功能的一致和业务的交叉对传统机构型监管体系在总体监管能力、公平竞争和交叉重复监管等方面提出了挑战,才出现了功能型金融监管理论。事实上,尽管功能型监管模式具有以上好处,但是我们必须看到,作为一种理论模式,目前仍处于理论发展的初始阶段,尚不成熟,现实中也很难找到完全与之相对应的例子(OECD,2002)。即使是在功能型监管体制下,业务多样化的金融集团也可能面临多个以业务为界线的专业部门的监管,而且,金融机构的功能越多,它面临的监管者越多,监管成本也相应增加(Giorgio and Noia,2001)。Jackson(1999)指出,虽然功能观点理论具有很强的适用性,但它缺乏精确的理论推导,结果导致了对该理论一定程度的滥用:一方面,监管部门依据功能观点,试图扩大其监管的范围,将许多原本不属于自己监管的机构和业务划归自己名下,而原来基于机构观点建立的美联储、证监会或新成立的金融服务全国委员会都缺乏从功能角度去理解、划分和综合监管各种不同的业务能力;另一方面,各金融机构则以功能观点为依据,力图使自己向监管较松、限制较少的领域靠拢,以尽量减少政府

的监管和干预。另外,Goodhart等(1998)指出,纯粹功能型监管的最大问题在于,在这种监管体制下,各监管机构都无法对金融机构的整体情况有一个清晰明确的认识,特别是金融机构的整体管理水平、风险水平和清偿能力。毕竟金融功能是通过金融机构来实现的,一旦其由于某一功能出现问题而倒闭,那么该机构的所有功能都不复存在,这样将更不利于金融系统的稳定。

(三)目标型监管

由于机构型监管安排和功能型监管安排各有利弊,Taylor(1995)和Goodhart等(1998)提出了基于金融监管的目标来设计监管体制的思想。他们认为,只有将监管目标明确定义,并且准确无误地将实现监管目标的责任委托给监管机构,监管才有可能有效地进行;只有在监管责任明确的前提下,才能讨论监管责任的有效性和透明度;只有监管机构明确各自的监管目标,才有可能产生明确的内部控制重点,避免各监管目标之间的冲突。为了实现各监管目标,其监管技术和监管理念差异很大。Goodhart等(2001)发现,中央银行负责监管将雇佣更多的经济学家,而独立于中央银行的监管机构更多地雇佣律师和会计师,二者在监管技术上存在明显的差别。如果由单一的监管机构进行监管,很难说它能处理好这方面的问题。金融监管体制的最终评判标准,应当是这种监管模式在实现监管目标方面体现的效率,所以,应当根据监管目标设立监管体制。基于监管目标的目标型监管模式越来越受到人们的重视,如荷兰于2002年对金融监管体制的改革就体现了目标监管的思想(DNB,2002),目前在欧元区范围内有关金融监管体制构建的讨论中,人们也大多倾向于目标型监管模式(Lannoo,2002)。

1.Taylor的“双峰式”金融监管体制。虽然金融监管有很多目标,但主要的目标有两个:一是针对系统性风险进行审慎性监管,以维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定,防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃;二是针对金融机构的机会主义行为进行合规(行为)监管,防止发生欺诈行为,保护知情较小者(中小消费者和投资者)的合法利益。为此,Taylor(1995)提出了“双峰式”(twin peaks)金融监管模式的设想(见图3)。Taylor建议成立一个独立的针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”(Financial Stability Commission)和一个独立的针对金融机构机会主义行为进行合规监管的“消费者保护委员会”( Consumer ProtectionCommission)。在他看来,清晰区别银行业、证券业和保险业传统的机构

型监管制度已经不再是最好的监管体制。因为上述机构之间的区分已经变得越来越无关紧要,如果仍然强调传统的区别,就会导致不同管辖权下的金融机构之间的竞争非中性或不公平。这一认识与功能型监管学说有着很大的相似之处。金融机构之间差异的缩小,以及大型金融企业和金融集团的出现,要求金融监管能够从更广泛的视角看问题。随着金融系统性风险范围的扩大,“金融稳定委员会”应该面向所有可能引发系统危机的金融机构加强审慎性监管,保证金融体系的安全。“双峰式”监管体制可以避免监管职能在不同监管部门之间的重叠,并解决金

融监管目标等方面的矛盾冲突。Taylor的模式得到了一些响应。1998年澳大利亚的金融监管体制改革,在很大程度上就是沿着“双峰论”的思路进行的(Carmichael,1999)。但是,Taylor也意识到,“双峰式”监管模式可能存在着监管上的“灰色区域”。同时,这种体制安排没有考虑到不同金融机构之间事实上存在着种种差异,这意味着它无法有效针对不同金融机构的特点采取相应的监管措施,所以其实现设定的监管目标的能力就大为可疑。Goodhart等(1998)认为,“双峰式”监管模式将引起两个问题:其一,是否所有的金融机构都要接受一个单独的审慎监管者的监管;其二,中央银行是否要承担审慎监管者这一角色。Goodhart认为,由中央银行负责对所有金融机构的审慎监管是不恰当的,甚至是“危险”的。因为中央银行具有最后贷款人的职能,是金融安全网的重要组织者。一旦由中央银行承担对所有金融机构的审慎监管,那么金融安全网就可能发生“外溢效应”,金融体系的激励机制将发生扭曲,而银行与其他金融机构仍存在明显区别①,所以对银行的审慎监管应与其他金融机构区分对待,分别由不同的监管机构负责。

2.Goodhart的“矩阵式”(matrix)金融监管体制。在Taylor的基础上,Goodhart 等(1998)进一步考虑了不同金融机构之间的差异,根据不同的监管目标,提出了“矩阵式”监管体制。它包括的监管部门分别是:独立的针对存款放款机构系统性风险的系统监管者、独立的针对证券公司和保险公司以及其他非银行金融机构保持持续经营能力的审慎监管者、独立的针对批发金融业务的合规监管者、独立的针对零售金融业务的合规监管者、交易所的自我监管和保证竞争性公平的监管部门(见表4)。系统监管者和审慎监管者的区分是考虑到银行在金融体系当中的特殊地位,并出于防止金融安全网外溢到证券、保险等从事高风险金融活动的行业,以免扩大道德风险。将批发业务与零售业务区分是考虑到在零售性金融服务

业中,信息不对称现象以及相应的委托代理问题更为严重。当然,这样分别设立监管机构不可避免地存在缺陷,如在金融集团或大型金融企业中,不同业务部门之间很有可能发生风险的传染;零售业务与批发业务的区分很可能由于金融产品的创新而变得非常困难,矩阵式监管仍会发生监管的重复与交叉,可能增加监管的服从成本(刘宇飞1999)。这就要求各金融监管机构之间进行协调,或者各机构要在彼此的目标之间进行权衡,而这又会相应增加金融监管的体制成本。事实上,金融监管体制如何设计往往取决于一国金融监管的目标。Goodhart等(2001)证明,一般来说,独立于央行监管机构的目标更倾向于消费者保护,而中央银行负责监管更倾向于系统性稳定。英国的FSA就将消费者保护作为首要目标,而并不关注金融的系统性稳定问题。需要指出的是,以上三种有关金融监管体制安排的理论模式,都是从不同的角度出发,依据各自原则提出的,在实践中并不一定能够找到完全与之对应的实例,即使是传统的机构型监管体制在各国的实践也不一样。事实上,将功能型监管和机构型监管进行完全严格的区分很容易带来误导,因为这两种理论的提出完全是出于不同的目的,无论出于何种理论的指导和何种体制的安排,都难免存在不足(Goodhart et al,1998)。金融监管体制最终还是一个实践的问题,无论从哪个理论模式出发来设计金融监管体制,在实践中都会遇到这样一个问题,即实行统一的监管体制还是由多个金融监管机构共同负责金融监管。1999)。这就要求各金融监管机构之间进行协调,或者各机构要在彼此的目标之间进行权衡,而这又会相应增加金融监管的体制成本。事实上,金融监管体制如何设计往往取决于一国金融监管的目标。Goodhart等(2001)证明,一般来说,独立于央行监管机构的目标更倾向于消费者保护,而中央银行负责监管更倾向于系统性稳定。英国的FSA就将消费者保护作为首要目标,而并不关注金融的系统性稳定问题。

需要指出的是,以上三种有关金融监管体制安排的理论模式,都是从不同的角度出发,依据各自原则提出的,在实践中并不一定能够找到完全与之对应的实例,即使是传统的机构型监管体制在各国的实践也不一样。事实上,将功能型监管和机构型监管进行完全严格的区分很容易带来误导,因为这两种理论的提出完全是出于不同的目的,无论出于何种理论的指导和何种体制的安排,都难免存在不足(Goodhart et al,1998)。金融监管体制最终还是一个实践的问题,无论从哪个理论模式出发来设计金融监管体制,在实践中都会遇到这样一个问题,即实行统一的监管

体制还是由多个金融监管机构共同负责金融监管。监管专业化、监管模式创新等方面仍然要做出努力。另外,此次改革所引发的机构组织和协调成本问题,将随着时间的推移逐渐显现出来,其中造成的监管真空和监管的效率损失不容忽视。然而,恢复原有体制毕竟不是现实的选择。当务之急,是要加速理顺和化解此次改革中的遗留问题,在实际工作中进一步明确中央银行和银监会的分工,建立健全金融监管部门、中央银行、财政部以及其他相关部门之间的信息沟通与交流机制,并在此基础上积极转变监管思路和理念,加强监管机构和中央银行的独立性和权威性,从而在根本上提高中国的银行监管水平。