行政管理学的演进

行政管理学的演进

行政管理学的演进

行政管理学的演进

——行政管理学的产生时期

姓名：易晶公共行政学的诞生是同威尔逊的名字联系在一起的。1887年，威尔逊在美国的《政治学季刊》上发表了他的著名论文《行政学研究》，这篇文章的问世被认为是公共行政学产生的标志。威尔逊的思想经由古德诺加以系统论证，形成了被公认的公共行政学传统，并对公共行政学以后的发展产生了深远影响，这种影响一直持续到20世纪60年代。

行政管理学的产生是指1887年威尔逊发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前（1911年）的一段历史时期。在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，为行政管理学的进一步发展提供了条件。

一、行政管理学的产生原因

（一）行政管理学产生于这一时期的历史必然性

这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。随着各国工业化的迅猛发展、大型垄断组织的形成等，各国在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列复杂的社会问题，矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。

（二）行政管理学产生的理论渊源

不少学者认为，它是在四种理论的基础上发展起来的。这四种理论是：

1、西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩的研究方法。

2、君主制时代德、奥两国的官房学。官房学主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学。

3、普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对行政管理学的形成具有直接的推

动作用。

4、西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止行政管理学的最重要的理论基础之一。

二、早期研究阶段的主要代表人物：威尔逊和古德诺

他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。

（一）威尔逊：

1、生平简介：伍德罗·威尔逊是美国第二十八任总统。少年时代就醉心于政治，他曾获霍普金斯大学政治博士学位，是美国“学术地位最高”的一位总统，是一位杰出的资产阶级政治家。他被认为是美国历史之最杰出的六位总统之一，近代史上是具道德使命的政治家、“联合国”组织的启蒙者、诺贝尔和平奖的获得者。他首先承认了“中华民国”，在国际间提出：“尊重中国主权”的呼欲；他第一次提出了同西方列强崇尚的武力解决问题针锋相对的理想主义政治理念。他影响巨大，连他喜欢打的高尔夫球，后来都成了世界各国总统的仿效。曾任美国普林斯顿大学教授和校长，1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人，1924年2月3日，威尔逊病逝于位于S

大街的家中。他被葬于华盛顿国家座堂。他是唯一一位葬于此的美国总统。

2、观点：威尔逊认为，随着经济、社会的发展，到了19世纪，各种纷繁复杂的政府活动方面的困难已经积聚到顶点，需要我们对行政工作加以调整并使其更为适合相应的政策标准。概括地看，“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”而且更具实用价值。到了19世纪，没有任何一种政府职责变得复杂起来，今天的政府必须遵从全民的意见，而不是像过去那样，大多数人仅仅听命于政府。所有这些，都是我们应当创立一门行政科学之原因，它将力求使政府少走弯路，使政府专心处理公务并减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。遗憾的是，行政科学并没有在美国成长起来，它是一门外来的科学，而不是美国人的创造。威尔逊怀着这种遗憾之情，继续论述了欧洲行政科学的美国化问题。主要观点体现在：（1）传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；（2）要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；（3）国家的权力主要是

掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法（后为古德诺所发挥）才是正确的；（3）一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读书目。

3、评价：任何一项研究都不可能完美无缺，对一项首创性研究更是如此。威尔逊《行政学研究》作为“元文本”，其价值更多地体现在，它有利于引起研究者们对行政学研究的兴趣，进而催生这门新学科的创立。但他本人对行政学研究的目标、题材、目的和方法的思考亦有值得商榷或深化的余地。从行政学研究的目标来看，他只关注了政府做什么和如何做，而没有考虑到“谁来做”这一问题，从而把政府预设为行政的当然和唯一主体，这就排除了私营部门和第三部门的介入，继而陷入政府至上的困境，极易导致政府失灵；在关注政府如何做的时候，他又仅仅以效率和成本为选择的标准，却忽视了社会公平、正义问题，并误入了效率至上主义的思维定势。从行政学研究的题材来看，他论及了行政与政治的关系、行政与宪法的关系等问题，但从其论述本身能看出，作者在这些方面的考虑还是非常粗糙和不够完备的。因此，如何进一步明确并拓展行政学研究的主题，建立和完善行政学学科体系，就是值得深化研究的问题。从行政学研究的目的来看，威尔逊主张实现从经验行政到科学行政的转化，并形成作为行政实践之依据的稳定的行政原则。然而，威尔逊却丝毫没有考虑：行政学是一门科学吗?行政学能成为一门科学吗?行政学能成为像经典物理学那样的一门科学吗?行政原则是可欲的吗?

（二）古德诺

1、生平简介：美国政治学家教育家。1859 年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日卒于巴尔的摩。曾在美国阿默斯特学院获得文学学士（1879）和文学硕士学位（1887），在哥伦比亚大学获得法学学士学位（1882），也曾在法国巴黎和德国柏林等地学习。1883～1914 年开始在哥伦比亚大学教授法律，1914～1929 年任约翰·霍普金斯大学校长，先后教授行政法、历史和政治学，是美国政治学会的主要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席。1900 年参加起草了《纽约市宪章》。1911～1912 年任美国W.H. 塔夫脱总统的节约与效率委员会委员。1913 年曾到北京任中国政府的法律顾问，于1915年发表《共和与君主论》，认为共和制度不适宜中国，为袁世凯的复辟制造舆论。著作有《比较行政法》、《政治与行政》、《美国的市政府》、《美国行政法原则》等。

2、观点：由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。主要观点体现为：（1）传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已（对此进行了全面系统的论证），主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；（2）行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；（3）为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。《政治与行政：对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。

3、评价：在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释，着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。

总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。

三、威尔逊和古德诺的观点细述

威尔逊的开山之作《行政学研究》一文，以政治与行政的区分为基础，提出建立公共行政学学科的必要性、研究的目的、任务以及研究方法，其主要的思想观点是：

1．提出公共行政学研究的必要性、研究的目标及任务。威尔逊指出，长期以来，所有的政治学论着仅仅围绕政府的构成方式、国家的性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权等问题进行思考、争辩和论证，行政管理则

被看作为是“实际工作中的细节问题，只需在专家学者们就理论原则取得一致意见后由办事人员进行处理”，所以一直未受到人们的重视。其原因在于，长期以来“麻烦的事情几乎都出在政府结构方面，因此结构问题就成为吸引人们思考的焦点。当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意的问题。那时侯政府的职能很简单，因为生活本身就很简单”。但是随着社会的发展，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加。行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务”。如果说我们“在以往许多世纪当中就可以明显地看出政府活动方面的困难在不断汇集起来，那幺在我们所处的世纪则是眼看着这些困难正在堆积成无以伦比的高峰”。“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”，“我们的政府如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其经历和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。……我们现在面临着需要更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”。威尔逊进一步指出，“在与行政职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性”，“所有相类似的政府，它们在行政管理方面的合法目的也是相同的”，因而可以把行政作为一个相对独立的研究领域，采用科学方法寻找其规律性，找到为人们所认同的、适用于所有政府“进行良好行政管理的规则”的普遍的理论，以建立一支训练有素的文官队伍，从而把那些没有经过训练而仅仅依靠经验办事的人员，“从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来”，以“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”。“这就是为什幺会有这样一门学科的理由之一”。

据此，威尔逊明确提出公共行政学的目标和任务，“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什幺工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面的尽可能少的成本完成这些适当的工作”。威尔逊还特别强调，公共行政学的研究不能只局限于“纯粹技术细节的那种单调内容”，要研究和形成“行政管理比较高深的理论”。因此，“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使她们深深根植于稳定的原则之上”。

2．主张政治与行政相分离。在威尔逊之前，作为公共行政学研究对象的行政概念一直是包含在政治概念之中的，因而也不可能有一门独立的行政科学。威尔逊相信，将政治问题和行政问题联系在一起是政党分赃制的弊端所在。他认为，政治领域和行政领域完全可以泾渭分明地划分开来，行政人员工作的专业技术性使之独立于政治之外，这样可以减少政党分赃制的弊端。基于这一信念，威尔逊提出了政治与行政、行政与宪法的关系的见解：“政治是‘在重大而且

共行政科学本身的若干范畴和具体的研究内容，但是却奠定了该学科产生和得以存在的理论基础和研究的传统，政治与行政两分法就是被公认为公共行政科学的重要传统，而公共行政科学的理论体系和研究的具体内容，主要是以后的思想家们建构的。