台湾土地制度演变历程及启示

2.公地放领
在三七五减租基本完成后，“和平土改”遂进入第二阶段——公地放 领。所谓公地放领，即政府将其“国有”、“省有”耕地直接划分给佃 农耕种，变佃农为自耕农。公地放领，首先满足承租公地的现耕农，然 后依次为雇农、承租耕地不足的佃农、耕地不足的半自耕农、需要土地 耕作的原土地关系人、转业为农民的人等等。与三七五减租不改变土地 所有权，只改变使用权和受益权不同，公地放领是通过改变土地所有权 实现的。虽然这种所有权转移是有偿的，但土地转让价格无论是从当时 还是现在看都是非常优惠的，且偿还方式也是非常宽松的。按照规定， 土地转让价格为耕地主要产物全年收获总量的2.5倍，为了避免货币价格 波动的影响，以实物进行计算。鉴于受地农民收入状况，全部地价可由 农户在十年内偿付完成，且不负担利息。农民实际每年只须支付全部收 成的四分之一即可。而根据公地放租规定，公地地租即为土地全年收获 总量的25%。因此，只要受地农民按规定交纳地租，连续十年就可以获 得承租土地的所有权。所以，虽然是有偿转让，但并不需要承租人支付 额外的负担，而只要连续租种就可以满足获取土地所有权。这无疑相当 于将土地无偿送给连续租种10年的租户。到1952年公地放领基本结束， 一定范围内实现了“耕者有其田”，为进一步限制地主耕地规模，实现 全岛范围的“耕者有其田”奠定了基础。
1.农地重划与农村社区土地重划
根据生产、生活的不同，农地重划分为农用耕地重新调整和农村社区土地 重划。通常所说的农地重划是指农村耕种土地的调整，即将一定区域内不合经 济利用的农地加以重新规划整理，建立标准丘块，并配置农水路，使每一丘块 能直接临路、直接灌溉及直接排水，以改善农业生产环境，扩大农场规模，增 进农地利用，并配合农业机械化作业，提高经营效率，促进农业建设发展，增 加农民收入。 在重划内容主要包括：第一，土地形状与产权关系变更。农地重划主要是 针对农地分散、杂乱不利于机械化、规模化与现代化经营需要的现实开展的。 而1950年代土地改革后，农村土地为农户私有，而农地重划必然会改变原有土 地的形状、面积、位置等，因此，随着农地重划首先改变的是农户土地的产权。 重划中首先确定标准丘块，并按此进行划分，使重划后的土地规整便于田间农 事管理及实施机械化操作。第二，田间交通与灌溉系统建设。由于农地块小、 分散、收益低，而田间交通与灌溉系统等建设又需要相当多的投入，且具有公 共产品的性质，因此，农户不愿意业务能力依靠自身建设完成。这就构成了农 地重划的第二项内容——主要由地方行政管理部门(农业局和地政局)共同完成田 间灌溉和交通系统。农地重划后，农田水路设施得以改善，建成完善的农水路 系统，使每块农地都能直灌直排;另外，铺设田间道路，使每块农地都直接与道 路相通，方便运输与机械耕作。第三，水利交通设施建设。除了田间小水利交 通系统建设外，农地重划过程中还进行了整体水利与交通建设，包括整治区域 性河川排水，修筑堤防，改善着经济社会发展，城市一方面需要在空间上扩张以扩大城市规模， 另一方面又需要进行旧城更新以增加公共设施供给。无论是都市更新，还 是城市扩张，都变更原有都市土地关系，而根据实施主体不同可以分为土 地所有权人为主的市地重划和以政府为主的区段征收。
(1)市地重划
市地重划是依照都市计划规划内容，由地主(土地所有权人)联合筹建重 划会在不变更所有权的原则下，聘请相关机构自主规划整理并向土地管理 部门报备的都市地区内的自有畸零不整，不适合经济使用的土地，兴建各 项公共设施，使重划后的土地成为形状方整，且直接面临路街并立即可供 建筑使用土地后，再重新分配给原土地所有权人的活动。在重划过程中， 主要的利益相关者主要有三个方面，他们分工协作、相互配合完成重划并 共享重划后的利益。一是土地所有权人，即地主。他们在重划过程中主要 是组建重划会负责聘请相关专业机构对重划区进行规划整理，并向政府相 关部门报备，通过重划虽然要划出部分土地用于公共设施建设，但由于地 价上涨足以抵偿公共设施用地。二是，开发商。在重划过程中开发商根据 规划对重划区土地进行开发、建设，获得抵费地(用以抵偿工程款项的土地)。 三是，政府。在重划过程中对重划区规划进行审批，在重划后获得建设运 行良好的公共设施，并能够获得抵费地出售款抵偿后剩余部分的一半充实 平均地权基金。
从三七五减租开始，到“耕者有其田”止，台湾通过“和平”方 式在短时间内用最小的代价完成了土地改革。土改后，大量佃农转变 为自耕农，成为台湾农村中农户的主体。这一转变改善了农户的生活 状况，激发了农业生产积极性，使农户更愿意对自有土地增加投入来 改良土壤，参与农业科技推广等活动，从而促进了台湾农业的发展。 在收购地主土地的过程中，通过采取实物地价、分期返还的形式，避
免了政府过度发行货币而引发通货膨胀的可能，稳定了经济环境。而
将部分地价直接以官营企业股票的形式进行补偿，又促使地主出让土 地获得的资金向工商业流动，从而促进了工商业的发展。
二、土地重划
显然，土地改革后的台湾农业也进入小农经济精耕细作时代。 这种小农经济在土改后对台湾农业发展发挥了重要作用，然而， 随着经济社会转型升级，农业在国民经济生活中逐渐让位于工商 业，小农经济对于农业与整体经济的制约作用逐渐显现。
3.耕者有其田
1.三七五减租
三七五减租，即降低佃农向地主缴纳的地租。据统计，土改前台湾佃农 向地主租种土地的地租在50%以上，即佃农将土地收成的一半以上作为地租 交给地主，为了简化台湾政府首先将地租统一为50%，然后在此基础上降低 25%。实际上是将农民的地租由50%以上统一降到37.5%，也就是说通过规 定地租的上限方式降低佃农的地租负担，改善佃农的处境。除了进行原则减 租外，对于农业种植的不确定性也给出了相应的办法。如规定，耕地因遭自 然灾害以致歉收时，佃农可申请减租;而收获量不及三成时，应予免租。在 约束地租的同时，对于佃农的行为进行了规定，如规定租约未满，但佃农欠 租达到两年总额时，地主可以撤佃。到1951年6月对于三七五减租成果用法 律形式加以巩固。三七五减租取得了极大成功，有效提高了佃农的收入与生 活水平，为国民党政府进一步土地改革奠定了基础。 很明显，三七五减租是通过政府强权干预农地租赁市场，从干预形式看， 主要是通过规定租赁价格上限实现，同时将租赁过程中以及其间可能的不确 定性加以规定;主旨是保障佃农的权益，而又不改变土地私有的制度变迁。 从产权看，三七五减租运动不仅将农地的所有权与使用权加以分离，更重要 的是改变了农地所有权人的受益权，从而改变了佃农和地主的市场地位。同 时，鉴于从法律上延长了租佃期限，佃农由短期耕种、过度使用农地，向长 期耕种，注重保养土地和水利建设等。
3.耕者有其田
“耕者有其田”政策是孙中山先生三民主义中民生主义平均地权思 想的具体化。通过三七五减租佃农生活状况得到很大改善，而公地放领 部分实现了“耕者有其田”，为了进一步全面实现“耕者有其田”就必 须对地主所有的土地进行重新分配。为此，1953年通过实施《实施耕者 有其田条例》限制地主土地。该条例将土地按质量进行划分为26个等级， 并按等级限定地主保有土地数量的上限，超出部分由政府按照公地放领 的价格进行收购。同样，政府也分10年向地主支付全部土地补偿款。土 地补偿款也分为两部分，其中70%以台湾土地银行发放的土地债券按年 利4%，分10年20期偿还本息;其余30%则直接配发官办企业股票。到 1953年末，通过征收地主土地配发给佃农的方式而基本完成了“耕者有 其田”为目标的土地改革。在这一过程中，台湾当局征购地主土地占全 部出租耕地的56%，涉及59.3%的地主，而有64%的佃农通过承领土地 转变为自耕农。另外，对于地主保留的土地也有较为严格的规定，其中 用于出租的土地除了地租不能超过全部收成的37.5%以外，地主还要承 担土地税等负担，不仅如此，持续租种8年及以上的佃农还可以申请由 政府“代为照价收买”。而实际上，大多数佃农耕种已经满足条件，随 时可以申购。因此，对于不用于自耕的地主而言将不得不面临将土地继 续出让的局面。这样就可以将地主的土地进一步“分给”佃农，同时鼓 励地主自耕。
显然，与农地重划由政府主导不同，市地重划是完全自偿性土地开发。 市地重划之所以能够进行主要得益于重划后土地价格的大幅度上升，增加 所有权人的财富，这是土地所有权人愿意参与市地重划的最主要动机。一 般来讲，土地所有权人可以获得重划地的55%，而45%则用于公共设施建 设以及抵费地。虽然，重划后土地规模会下降，但相对于地价上涨带来的 收益来讲，土地所有权人的财富依然有较大幅度增加。此外，通过兴建公 共设施，重划区的生活环境进一步改善，生活质量有较大提升。而且，重 划后土地更加规整，便于进一步开发利用。更为重要的是，重划后土地产 权重新划定，界线清晰、归属明确，减少了原有的纠纷。其次，对于政府 而言，市地重划不仅可以通过扩大税基，增加土地税来充裕地方财政。而 且，不用支付任何代价就可以获得公共设施用地和公共设施，并完成都市 计划，使城市获得整体协调发展，或实现都市更新。而对于开发商而言， 虽然要垫支相关费用，但可以获得抵费地的所有权，随着经济发展低价进 一步上升，抵费地的价值往往会超出开发费用，因此也是有巨大利益的。 因此，可以说市地重划是当前台湾城市土地开发与规划管理最主要的途径 之一。
首先，产业升级的要求。随着社会发展父辈所有的土地不断在下一代之间分割而呈 现出越来越小的趋势，这种小块儿土地不利于大规模经营与种植。同时，相对于工商业 的发展，农业收益越来越低，从事农业的劳动力越来越少，特别是年轻一代大多愿意在 城市就业而不愿意回乡从事农业生产。为此，必须改变农地零散的现实以扩大规模，提 高农业生产的收益率，促进农业进一步发展。 其次，城市扩张的要求。随着经济发展，原有城市范围已经不能容纳城市发展的要 求，需要向乡村扩张。而城市化是一个复杂的过程，农村土地收益分配以及公共设施建 设都需要对土地进行规划、分割、建设。 再次，旧城改造的需要。经济社会发展的一个必然趋势是原有城市内的公共基础设 施跟不上发展的需要。如道路、桥梁等交通设施跟不上汽车发展的需要，学校、医院、 公园等跟不上人口发展与人们对生活质量提升的要求。为此，必须对原城市内部进行改 善、整治。 等等这些，都提出了对原土地制度进行变革的要求，即对原有土地制度重新调整， 也就是当前台湾实施的土地重划。当前台湾土地主要划分为都市用地和非都市发展用地， 其中非都市发展用地主要指农村土地重划，包括农地重划和农村社区土地重划;而都市发 展用地又根据主体与方式的不同划分为区段征收与市地重划两种。