1424.城乡统筹下的重庆主城城郊农村规划探索——以《九龙坡区黄金堡村村规划(2010-2020年)》为例

1424.城乡统筹下的重庆主城城郊农村规划探索——以《九龙坡区黄金堡村村规划（2010-2020年）》为例摘要：作为统筹城乡改革实践区，重庆近年来对不同地域的村庄规划都作了积极的探索。

城郊农村因特殊的区位、直接受城市影响的特征，城-乡之间要素的流动也较其他地域更为明显，面对的挑战也更为多元。

笔者试图基于城乡统筹的理念，从村庄规划的理念与核心内容、村庄空间管制区划、村庄产业发展选择、村庄人口预测与居民点布局、村庄公共基础设施共建共享的角度，探索城郊农村规划内容与方法，为重庆统筹城乡改革实践提供有益的实践。

关键词：城乡统筹城郊农村规划对策1 研究背景1.1 重庆主城郊区农村“城市化”与“边缘化”问题并存重庆主城城郊农村1相对于远郊区县的农村地区，深刻的受到主城区快速城市化、产业化的影响，在经济社会结构、居住生产方式等方面呈现出诸多不同特点，包括农村建设水平较高，人口规模较大，交通方便，公共市政设施配套较完善等，但也存在两方面的问题：一是城郊农村相对主城低成本的土地资源与劳动力，成为主城下游产业梯度转移的重要承载地，如九龙坡区的海龙村集聚了数十家摩配小型民营企业，人口由原来的2000人迅速增加至10000人，然而工业的快速发展、工业厂房的大量建设，却给当地农村的自然生态环境造成了不可逆的破坏；二是城郊农村特殊的区位条件，受到主城强大的吸引力影响以及对主城现代化生活环境的向往，农村剩余劳动力不断向主城迁移，农村“老龄化”、“空巢化”现象突显，经济社会日益衰败，如巴南区红星村。

如何避免“城市化”与“边缘化”的出现，规避市场作用带来的负面影响，推动郊区农村的健康发展，是重庆主城城郊农村发展中必须重视的问题。

1.2 重庆主城扩城发展背景下的城乡互促共进的总体要求按照国家关于“重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的改革试验区”的总体部署以及“两江新区、西永保税区”的批准，根据总体规划，重庆确定在“城市现有建成区以外，内环快速路与外环高速公路周边约400平方公里的地段内”进行集中成片、综合配套的扩城建设，扩城地区的发展势必将引起主城城市空间结构、产业结构、人口结构、经济结构的演进、调整和重构（王法成、范颖、余颖，2012）。

基于这样的发展背景，重庆主城的建设应“正确的处理需要和可能、局部和整体，当前和长远、城市和农村、发展和保护的关系”2，统筹主城城乡用地、人口、产业的要素组合与分配，明确城市建设区与城郊农村地区在主城空间格局、功能、产业方面的定位与分工，实现城乡经济社会一体化发展。

因此研究城郊农村的建设方式与发展策略，也正是把握主城扩城建设的机遇，探索城乡互促共进的城市化道路。

1.3、重庆城乡统筹改革实践背景下主城城乡可持续发展2009年1月，国务院颁布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，明确了重庆统筹城乡改革的总体要求、战略任务与发展目标。

受特殊的地理环境影响，重庆市域呈现三大资源环境、经济社会差异明显的地理单元，即一小时经济圈（含主城区）、渝东北区域和渝东南区域，由此，统筹城乡的改革实践也必须基于三大地理单元的特征提出对应的发展模式，以实现全市域的城乡协调发展。

城郊农村位于一小时经济圈主城区范围内，属于本底条件较好，资源环境承载能力强，经济和人口聚集条件最好的区域，是城乡要素流动最快速、最频繁的区域，但就目前的发展现状来看，仍然面临着农村工业有所发展，但城乡分治刚性化发展趋势依然明显，中心城区集聚效应显著，周边镇村与城市统筹发展互动乏力，农村土地资源、生态资源浪费严重等问题。

针对主城城乡统筹的问题，以城郊农村发展为突破口，正确引导人口、产业、基础设施、资源、环境等要素在主城城乡之间的有序流动，拓展市域范围统筹城乡改革试验区。

2九龙坡区黄金堡村概况黄金堡村位于重庆主城区九龙坡区铜罐驿镇，东临长江，处于重庆市城乡总体规划（2007-2020）（2011年修订稿）确定的都市区城市规划建设用地范围外，是主城城市空间拓展的重要分隔带，承担生态安全保障的功能，典型的郊区农村。

黄金堡村村规划实际编制对象涉及黄金堡村全部，以及大碑村、新合村局部（以下简称“黄金堡村”），幅员面积约7平方公里。

（图1、图2）图1 九龙坡区在重庆的位置图2 黄金堡村在九龙区的位置黄金堡村现有农村建设用地0.84平方公里，农用地0.6平方公里，林地0.6平方公里，水域及其他用地0.56平方公里公顷。

村域内常住人口3765人，外出打工一年以上未归的约200人。

目前村庄基本处于未开发状态，生态环境良好；现状产业主要为围绕桔林开展的金秋果园节；常住人口相对稳定。

但由于人口集中度低，影响公共基础设施资源的共享；而且城市高压走廊、铁路线、过境交通线等穿越村域，造成用地破碎。

（图3）图3 黄金堡村综合现状图3 基于城乡统筹的黄金堡村村规划的探索与实践3.1 明确黄金堡村村规划思路与规划核心内容黄金堡村的规划承担着主城城郊农村发展方式和规划编制方法、主城统筹城乡改革试验区的重任，相对常规的村规划而言，黄金堡村规划在规划思路与核心内容方面都将实现重大的转变。

在规划思路方面，考虑到城郊农村虽属农村居民点，但功能和空间上都与城区有紧密的联系，因而，黄金堡村村规划主动与各类上位城市规划衔接，将村庄的发展置于整个城乡网络体系中考虑，找寻黄金堡村的发展基础和限制条件，合理确定乡村的发展定位、人口、用地布局与设施配套等。

在规划核心内容方面，为实现黄金堡村与周边镇村的共融，结合《城乡规划法》关于村庄规划内容的要求3，通过与当地政府、村民沟通，以及从村庄与周边城区的经济社会关系考虑，由下至上地明确村域生态环境的可持续发展，乡村土地资源的集约化、精细化利用，农村产业空间与居住空间同步规划，公共基础设施的城乡共建共享是黄金堡村规划的核心内容。

3.2 基于生态安全、保护土地资源为原则的村域空间管制面对宏观层面关于土地、能源、生态要素保护的要求，以及黄金堡村作为主城城市空间拓展的重要分隔带，规划高度重视黄金堡村的生态建设与土地资源保护，突破传统的禁建区、控建区和适建区的空间划分形式，采取乡村建设发展区、农业发展区和生态保育区的村域空间管制措施，以保护黄金堡村现有的林地、园地和耕地，使之成为主城的绿色屏障，同时也为村域的经济社会发展提供充足的用地弹性。

同时从城乡规划行政主管部门实施乡村建设管理的角度，规划还在乡村建设发展区的基础上，考虑周边需要控制的部分农业发展区和生态保育区用地，划定的乡村规划区范围。

3.3 结合资源禀赋与城乡产业互补的村产业发展方向产业发展是村庄规划建设的重点，也是城乡生产要素、经济、人口积极互动的基础。

村产业发展方向的确定应注重农村自身综合开发条件、农村与周边镇村资源禀赋关系、以及农村与城市之间的产业分工。

黄金堡村东临长江，境遇内有大溪河流过，分布有大片的果园、林地等，具有发展都市郊区旅游的潜力；黄金堡村周边镇村的农家乐、度假村、垂钓园、花卉产业等也初具规模；上位城市规划确定黄金堡村为都市后花园，西部田园风情与乡土文化旅游区，而目前重庆市短距离的都市乡村休闲游发展需求也相当高涨。

由此，规划确定农副产品生产和乡村旅游是黄金堡村产业发展的主要方向，并且依托村庄的大溪河、铜罐驿老镇街、稻田荷塘等，布置“铜罐水乡”、“百年老街”、“田园风情”、“黄金岸线”等产业发展项目和用地，落实产业发展空间。

考虑到与国土规划确定的村建设用地指标平衡，在产业用地指标方面，采取农村土地流转经营方式，在农民自愿的基础上，通过土地经营权入股、土地出租、成立农业合作组织等多种形式，整合土地资源。

（图4）图4 黄金堡村产业规划图3.4 适应村发展导向的人口增长目标与集中居民点布局城郊农村人口发展具有一定的特殊性，人口自然增加率一般较为稳定，但因受城市辐射影响，人口机械增减量较大，是影响人口预测的关键因素。

考虑黄金堡村定位为生态、休闲、和谐、可持续发展的城郊型山水田园生态乡村，以发展农副产品生产和乡村旅游为主导产业，规划从村本地人口和村机械人口两个方面预测人口增长目标，在村本地人口预测方面根据5年统计数据明确常住人口量与综合增长率，预计本地人口增长目标；在村机械人口预测方面根据主导产业类别和产业项目，预计可能的产业服务人口量与养老人口量。

为应对村机械人口预测存在的不确定性，规划还比较了若干相似案例，并且根据老年公寓人均用地面积确定养老人口量。

此外规划还以生态环境容量、生态足迹为前提，核算了黄金堡村适宜的人口规模，作为人口控制的底线。

按照在不增加现状建设用地总量基础上，规划采取收集村民集中居住意愿，选取符合耕种半径、具有良好基础的居民点进行集中居民点建设，将节约的乡村建设用地指标用于村集体经济和产业的发展。

根据走访调查，黄金堡村村民集中居住意愿为70%，现状人均居住用地223平方米，由此，规划了3处大中型集中居民点，居住约2700人，保留7处小型集中居民点和若干处散居居民点，居住约780-900人，规划人均居住用地50平方米，整理节约24公顷的建设用地；新增的产业服务人口和养老人口安排在产业发展用地中。

同时，集中居民点的布局与产业发展用地尽量考虑结合布置，促进“产居”互动。

（图5）图5 黄金堡村居民点规划图图6 黄金堡村公共服务设施规划图3.5 根据城乡资源共建共享原则的公共、交通、市政设施配套实现城乡统筹发展的目标之一即是城乡公共基础设施服务水平的均等化与公平化，在各项设施的配置上加强城市资源的流入，实现区域协调；同时在各项设施的类别上又需要根据农村实际需求与状况确定适宜的类型。

在公共服务设施方面，由于黄金堡村与铜罐驿镇距离较近，易于享受城镇资源，村庄未来发展以农副产品生产和乡村旅游为主，并且将有一定量的养老人口进入，因此，规划在公共服务设施6个类别基础上，将其划分为基础性公共服务设施与服务性公共服务设施两个层次，强调黄金堡村在就业服务、法律服务、康复服务、文化服务等服务性设施的建设与供给。

（图6）在交通设施方面，考虑未来黄金堡村乡村旅游发展，村民生活水平提升，规划注重村域道路系统与城市道路系统之间的衔接，提高黄金堡村的交通可达性；确定村域内部的道路网以环状和网状为主，通过更长的道路以服务更多的区域，并且适当提高道路宽度，满足未来增加的交通通行量；同时按照按1户1车位的比例，安排公共停车位，满足村民与外来游客的停车需求。

（图7）在市政设施方面，现状黄金堡村被城市高压走廊、铁路线、过境交通线穿越，造成用地破碎，建议沿主要道路、高压管线划定150-300宽的基础设施综合廊道，作为今后城市高压电力线、通信光缆、高压燃气管道、高压输水管道的通道，减少对村域发展空间的干扰。

此外，从设施共建共享的角度，规划确定村域内集中居民点的电、燃气、给水、污水等公用设施接受铜罐驿镇提供的服务；散居用户的燃气、污水排放则鼓励采用自建沼气池、自建简易的污水处理装置，因地制宜，节约能源。