中国公共危机管理体制存在的问题及对策

2012年3月陇东学院学报Mar2012第23卷第2期Journal of Longdong University Vol．23No．2中国公共危机管理体制存在的问题及对策

蔡峻林

（福州经济技术开发区发展和改革局，福建福州350015）

摘要：近几年来，自然灾害、安全生产事故、群体事件等突发公共危机时有发生，面对不确定性的危机，只有建立常态的管理应对机制，才能保证危机发生时，我们都能对其作出及时有效的应对。以往我国的公共危机管理模式是依靠政府的权威，迅速动员社会力量应对危机，在没有完善机制和法律保障的情况下，开始了危机管理，也获得了一些有益的经验。但是，公共危机管理的体系存在较明显的缺陷。深入分析我国公共危机管理体制存在的问题，有助于我们更清醒地认识到我国现阶段危机的特点和成因，深化对于危机管理的研究，探索公共危机管理经验，从而提高公共危机管理能力。

关键词：公共危机管理；存在的问题；对策

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1674-1730（2012）02-0132-03

收稿日期：2011-09-23

作者简介：蔡峻林（1970—），男，江苏常州人，硕士，主要从事公共危机管理研究。

一、我国公共危机管理体制的历史发展

我国对于公共危机管理研究起步较晚，在具体实践中并没有将危机管理作为政府日常公共管理的一部分来对待，而是把危机管理作为政府非常态的应急工作，由领导班子来研究采取应对措施。应对危机的方式是被动的“撞击———反应”危机处置方式，一旦发生重大突发事件，有关信息首先要根据行政层级逐级上报，然后再临时组建工作组或指挥部商讨应对措施。建国以来，公共危机管理体制的发展大约经历了三个阶段：一是单纯抢险仓促应对阶段，二是有限监测和条块管理阶段，三是危机全过程综合管理起步阶段。

从建国到20世纪末大致可以归到第一阶段。在这期间，我国的危机管理主要体现在危机发生后的紧急处置和危机后的恢复重建，公共危机管理重治轻防。危机管理主要针对的是旱、涝、地震等自然灾害和血吸虫病等公共卫生方面的疫情。中国政府非常重视抗灾救灾，但对重大突发事件的预防和预测则非常欠缺，一方面是因为受科学技术条件限制对于一些自然灾害预测水平低；另一方面则是主观上缺乏危机管理意识，对危机事件麻痹大意。但是这时期危机应对的体制动员能力很强，在重大突发性事件发生时，党中央、国务院高度重视、直接指挥，人民解放军全力支援。

20世纪90年代末至2004年，为我国公共危机管理的第二阶段，属于有限监测和部门管理阶段。这期间我国重大自然灾害时有发生，生产事故数量随工业化进程而增加，社会群体事件的数量迅速上升。在此阶段，我国的危机管理的条块分割特征较为明显。在“非典”早期由于卫生部门和地方政府的危机意识不强，没能在疫情刚发生时进行有效控制，使得局部的公共卫生事件逐步扩大，最终形成了影响全国的公共危机，这也体现了有限检测和条块管理的特点。2003年的“非

典”是我国公共危机管理发展史上的标志性事件，“非典”过后我国开始重视公共危机管理，并加快公共危机管理体制的建设。

2004年至今，为我国公共危机管理体制发展的第三阶段，我国公共危机管理开始朝着危机的全面综合管理方向发展。国家层面组织编制了《国家突发公共事件总体应急预案》，各省市、各部门也编制了突发事件应急预案，国家应急预案体系初步建立。同时，加快了公共危机管理法制法规建设工作，从宪法修正案、综合性法律、专门性法律、法规、规章到地方法规、规章，我国涉及突发事件应急管理的法律规范构成正逐渐完善。2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国公共危机管理的法制框架基本形成。

二、我国公共危机管理体制存在的问题

（一）初步建立公共危机管理机构，但缺少常设性机构，部门条块分割、协调不足

目前，我国缺少国家层面的常设性的危机管理综合协调部门。虽然，国务院有危机管理办公室，但该机构只是国务院办公厅底下的一个“值班室”，负责值守应急、信息汇总的工作。如果有较大的公共突发性事件发生，超出地方政府或者相关业务部门的应对能力，国务院就临时组建指挥部或者领导小组来协调应对公共突发事件。同样，地方政府也按照国务院的模式进行公共危机管理。各级政府按照国务院的要求都先后组建的应急管理办公室，一般是在政府办公厅、办公室下设立应急管理办公室，承担具体的值守应急、信息协调工作。各省市应急管理办公室下又根据实际情况设置安全生产办公室、防震抗震救灾工作领导小组、防汛防旱防风指挥部等部门危机管理机构。这些机构的部门领导大多由相关行政部门首长兼任。

这种体制带来的缺陷不可避免。一是临时

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