社会管理创新范式_协同治理中的社会组织参与

第4卷第3期2011年5月

学报JOURNALOFCHINAEXECUTIVELEADERSHIPACADEMYJINGGANGSHANVOL．4，NO．3

May．25．2011

社会管理创新范式：协同治理中的社会组织参与

□徐祖荣（杭州市社会科学院，浙江杭州310006）

［摘要］社会管理创新就是通过更新社会管理理念，构建新的社会管理模式，形成新型社会管理格局，建

立起促进和谐的社会机制。协同治理强调除政府外，市场、社会组织同样可以成为社会管理主体。社会组织具有服务多样、灵敏高效等特点，是实施政府职能的重要组织力量，又是建立市场经济体制必备的支撑体系。引入社会组织作为社会管理主体，以协同治理应对政府和市场协调的失败，达到资源配置的最优化，能最大程度地促进和保障公民权益。［关键词］社会组织；协同治理；社会管理创新

［中图分类号］C916［文献标识码］A［文章编号］1674－0599（2011）03－0106－06

［收稿日期］2011－04－09［作者简介］徐祖荣（1965—），男，浙江杭州人，杭州市社会科学院副研究员，研究方向为社会发展与社会政策。［基金项目］本文为2009年教育部人文社会科学研究一般项目（09YJA840036）阶段性成果。

当前，我国正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期，改革、发展、稳定的任务十分繁重而艰巨。2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班强调，加强和创新社会管理，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。社会管理是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务、化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。［1］社会管理是政府职能的重要组成部分，但是，广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。［2］社会管理创新目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。深入推进社会管理创新，是全面贯彻落实科学发展观的内在要求，是提升社会管理效能和水平的必然选择。从一定意义上讲，社会建设水平的高低、社会管理能力的强弱，是衡量和检验执政能力、执政水平的一个重要标志。第3期徐祖荣：社会管理创新范式：协同治理中的社会组织参与·107·

一、协同治理的理论渊源

20世纪90年代以来，西方学术界特别是政治

学、行政学、管理学领域，治理理论成为学者们关注的焦点之一，以治理为研究对象的著述大量涌现。“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”［3］P9

治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。［4］长期以来它与统治一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，它不只局限于政治学领域，还被广泛应用于社会经济领域。作为治理理论的创始人之一的美国学者詹姆斯·N·罗西瑙（James．N．Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》一书中把“治理”界定为：一系

列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥作用。治理，不等同于统治，指一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体不一定是政府，也并不完全靠国家的强制力来实现治理的目标。［5］P4－5

英国学者格里·斯托克（GerryStoker）对有关治理的各种观点进行了梳理与整合，在《作为理论的治理：五个论点》一文中将各国学者的关于治理的观点归纳为五个方面：①治理主体不完全是政府这个主体，还包括其他社会主体；②治理的目的是解决一些经济问题、社会问题等，但治理主体职责界定不清；③治理主体彼此间存在着权力的依赖；④治理主体间构筑成一个自组织网络；⑤治理的手段和方法不再局限政府的权力等，还存在其它的方法和技术。［6］

全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》中对治理概念的界定较有权威：治理是各种机构或个人管理其共同事务多方面的总和，调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程。既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们为实现共同目标而达成的非正式的制度。其特征是：治理不是一整套固定的规则，也不

是一种活动，而是相互协调的过程；治理过程不是建立在控制之上，而是协调；治理不仅涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种政治制度，而是持续的互动。［3］P9

从上述各种关于治理的定义中可以看到，治理理论者们发现，政府并不能完全垄断一切合法的权力，承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能的，既有政府组织，也有社会组织等其他的治理主体。它们一起构成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式；这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。正是鉴于国家的失效和市场的失效，愈来愈多的人热衷于引入社会组织作为新公共行政主体，以协同治理应对市场和（或）国家协调的失败。［7］与传统的政府作为中心的公共事务治理主体不同，协同治理强调公共事务治理主体除政府外，市场、社会组织乃至公民个人同样可以成为公共治理的主体。治理主体的多元化在一定程度上超越了二元对立的治理模式，能够更好的适应现代社会的发展，顺应社会的潮流和民众的需求。按照我国入世承诺、体制转型与经济改革深化的需求，政府在转型期将要陆续把一些不该管或管不好的职能移交给以行业协会等为主的社会组织，因此，发挥我国行业协会等新公共行政主体协同治理的组合优势、发挥各种治理机制及制度的协同竞争职能在当前具有重要意义。

二、社会管理创新实践中社会组织参与协同治理的逻辑必然

社会资源配置中市场失效指的是仅运用市场的手段（看不见的手）无法达到经济学中的“帕累托最优”（ParetoOptimum）。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段（看得见的手），也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。·108·中国井冈山干部学院学报2011年

（一）市场调节配置资源的功能缺陷

1．收入与财富分配不公。市场机制遵循资本

与效率原则，而资本与效率原则存在着“马太效应”（MatthewEffect）。从市场机制自身作用看，资本拥有越多在竞争中越有利，效率提高的可能性也越大，收入与财富向资本与效率也越集中，收入与财富分配差距进一步拉大，从而影响到消费水平使市场相对缩小，进而影响到生产，制约社会经济资源的充分利用，使社会经济资源不能实现最大效用。2．外部负效应。外部负效应实际上是生产和

消费过程中的成本外部化，但生产或消费单位为追求更多利润或利差，会放任外部负效应的产生与漫延。［8］P134如化工厂，它的内在动因是赚钱，为了赚钱最好是让工厂排出的废水不加处理而进入下水道、河流、江湖等，这样虽可减少企业成本，增加企业利润，却对环境保护、其它企业生产和居民生活带来危害。3．竞争失败和市场垄断。竞争是市场经济中

的动力机制。竞争是有条件的，一方面，由于分工的发展使产品之间的差异不断拉大，资本规模扩大和交易成本的增加，阻碍了资本的自由转移和自由竞争；另一方面，由于市场垄断的出现，减弱了竞争的程度，使竞争的作用下降，技术进步受到抑制。4．失业。失业是市场机制作用的主要后果，一方面从微观看，当资本为追求规模经营，提高生产效率时，劳动力被机器排斥。另一方面从宏观看，市场经济运行的周期变化，对劳动力需求的不稳定性，也需要有产业后备军的存在，以满足生产高涨时对新增劳动力的需要。劳动者的失业从宏观与微观两个方面满足了市场机制运行的需要，但大量失业的存在不仅对社会与经济的稳定不利，而且也不符合资本追求日益扩张的市场与消费的需要。5．区域经济失衡。市场机制的作用会扩大地

区之间的不平衡现象。一些经济条件优越、发展起点较高的地区，劳动力素质、管理水平等相对较高，可以支付给被利用的资源要素价格也高，也就越能吸引各种优质资源，发展当地经济。落后地区则会因经济发展所必须的优质要素资源流失而愈发落后，区域经济差距会越拉越大。6．公共产品供给不足。公共产品是消费过程中具有非排它性和非竞争性的产品。所谓非排它性就是当这类产品被生产出来，生产者不能排除别人不支付价格的消费，排它成本高于排它收益。所谓非竞争性是因为对生产者来说，多一个消费者或少一个消费者不会影响生产成本，即边际消费成本为零。从本质上讲，生产公共产品与市场机制的作用是矛盾的，生产者是不会主动生产公共产品的。而公共产品又是全社会成员所必须消费的产品，它的满足状况反映了一个国家的福利水平。7．公共资源使用过度。生产者受市场机制追求最大化利润的驱使，往往会对公共资源出现掠夺式使用，而不能给资源以休养生息。使用者有时也明白从长远利益出发，公共资源需合理使用，但因市场机制自身不能提供制度规范，又担心其他使用者过度使用，结果就出现使用上的盲目竞争。（二）政府调控配置资源的功能缺陷1．政府行政权力的区域性限制了政府效应的延伸。人们依赖政府统筹发展的一个基本假设，就是政府的行政权力可以有效率地安排好资源的调配。但地方政府行政权力的地域性限制了这种高效率的可能性。2．政府管理的市场化改革使行政手段趋于弱化。政府管理改革中对市场化运作机制的引入，在相当程度上替代了行政机制的作用，对原有的行政系统造成的冲击不言而喻。在一定意义上，市场化的改革更是对人们传统政府管理观的颠覆。3．政府将陷入打破行政分割与保护地方利益的两难选择。由各地选民推选出来的地方政府，在不侵犯国家利益的前提下维护地方利益，与周边地区展开竞争是其应尽之责。在区域统筹发展中，区域利益与地方利益的不一致是客观存在的。毋庸讳言，要地方政府主动打破行政分割，弱化甚至放弃地方保护的责任，以区域利益为重，实在是两难选择。（三）社会组织整合配置资源的功能优势1．社会组织的勃兴。社会组织指非政府的、非营利性的、致力于公益事业的组织。它的兴起反映出中国社会结构发生了深刻变化。改革开放