渐进式统一城乡社会保障一体化模式

"渐进式统一"城乡社会保障一体化模式作者：陈天祥,饶先艳来源：本站整理发布时间：2010-05-14 13:56:00一、文献评估和问题的提出一段时期以来，关于中国要不要城乡社会保障一体化的问题，学术界一直存在着分歧和争论，这种分歧和争论主要集中在一体化的必要性和可行性方面。

支持一体化的学者认为，它是平等的公民权利、统一市场、减低管理成本和缓和社会矛盾维护社会稳定的必然要求，其可行性建议包括由政府、雇主和雇员共同出资建立社会保障基金、开征社会保障税、建立统一的社会保险管理机构等。

①反对一体化的意见也有不少，理由主要是认为目前中国的经济发展水平还较低、城乡和地区之间的差别大，因而建立统一的社会保障体系只能是一个长期目标，而不宜作为现实的社会保障政策。

另一种是折衷的意见，从操作上看更具有可行性。

这种观点认为，城乡一体化中社会保障制度要统一但标准有别，或“条块”统一但城乡有别，一体化应主要集中于对人们基本生存权和健康权的保障方面，即“小保障”模式。

③相较于前两种意见，这一主张更具有现实可行性。

本文倾向于第三种折衷的观点，即我国应适时推动能满足居民基本生存权和健康权的城乡社会保障一体化体系。

这里所讲的一体化并不是说城乡的社会保障水平和标准完全一致，而是指根据中国国情，打破城乡分割的二元社会保障结构，在社会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划，逐步缩小城乡之间在基本社会保障方面的差别，实现城乡在政策上的平等、体系上的有机统一，使城乡居民均能实现“老有所养、病有所医、困有所扶”。

2003年新一届中央领导集体提出包括“统筹城乡发展”的科学发展观后，城乡一体化的社会保障体系建设就成了一个重要的政策方向。

中共十七大报告更是强调要实现“社会公平正义”，建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，“人人享有基本生活保障”。

在2008年10月召开的中共十七届三中全会则明确提出构建“城乡经济社会发展一体化新格局”和城乡“公共服务一体化”，并提出了2020年的中期目标，即“城乡基本公共服务均等化明显推进”，从而使城乡社会保障一体化的政策十分明朗。

我们知道，社会保障制度大多数情况下都是较典型的“由政府命令和法律引入和实行”的强制性制度变迁，⑤政府创新制度的意愿县决定制度变迁的主导因素之一。

另外，一些地方政府已经或者即将进行城乡社会保障一体化的积极尝试，如：本文中要探讨的广东省东莞市城乡基本社会保障一体化实践；广东、浙江、吉林和海南等省均已经在全省范围内实现了最低生活保障全覆盖；而更多的地市一级层次政府正在着手部署实现某一个单项社会保障领域的城乡一体化规划；在2007年3月召开的全国人大会议上，北京、上海、广东等发达地区先后提出了在未来几年建立覆盖当地全体居民的城乡统一的社会保障体系。

可以预见，城乡一体化的实践将会在中国的大地上成为一股强大的社会建设潮流，其势不可阻挡。

因此，现在再讨论要不要推进城乡社会保障一体化已变得毫无意义了，我们更应该努力探讨一体化的现实途径，为这一中国史无前例的实践提供知识支持。

然而，当我们浏览已有研究成果的时候，却不无遗憾地发现，已有的探讨中国城乡社会保障一体化的研究成果多停留于诸如一体化的必要性、可行性以及主观定性地提出了若干构想这样一些简单的表象上面，而没有深入一体化的具体实践之中，属于“纸上谈兵”，使人难以把握中国国情F的城乡社会保障一体化的真实世界，也难以为其提供具体的有可操作性的政策建议。

个别研究虽然探讨了城乡一体化的实践形式，⑥但也主要停留于定性化的描述上面，没有告诉人们一体化过程中需要解决哪些具体问题以及如何解决这些问题。

再者，城乡社会保障一体化作为一种制度安排，是一个动态的演变过程，这就决定了我们也必须从过程这一角度去探讨其中的规律，诸如启动机制、过渡机制和城乡衔接机制等。

有鉴于此，本文根据中国国情，在总结已有研究成果和政府相关政策文件的基础上，描绘出城乡社会保障一体化需要解决的主要问题和解决问题的基本途径，并在比较中借鉴，尝试性构建基于过程和实践形式的一体化模式，然后选择东莞市为案例，探讨其实践途径。

之所以选择东莞市为案例，是因为根据笔者所掌握的材料，它是国内率先全面实现了三大保障（养老保险、医疗保险和最低生活保障）城乡一体化的地级市。

另外，东莞的案例与曹耳东等所描述的上海浦东新区的案例不同，它并没有经过“农民市民化”这一过渡阶梯，而是采取“循序渐进、小步快走”的方式较快地实现了农村居民与城市居民社会保障水平的大体一致，是另一种一体化的模式，具有一定的典型意义。

本研究实地调查的时间分为两个阶段：第一阶段是2007年7～9月的集中调研，对东莞市社保局工作人员进行深度访谈，了解东莞市社会保障制度创新的背景、进程、成效和存在的问题，并收集了大量的文献材料，包括政府的规范性文件、政府公报、工作总结、社保制度内容简介、统计数据等。

此外，还访谈了15位莞籍农（居）民，侧重了解他们对东莞市农村社会保障制度变迁的整体感受及受益状况。

第二个阶段是2007年10月至2008年5月，主要是零星的补充性调查，通过实地访谈、电话采访和邮件来往等对已获得的资料和数据进行核实、扩充和修改。

二、“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式的提出及释义（一）城乡社会保障一体化需要解决的基本问题1．城乡社会保障一体化的具体保障项目是什么？中国的国情决定了我们不能采取一些西方国家（如西欧）那样的包括多项保障项目的城乡社会保障一体化的模式。

关于中国城乡社会保障一体化的具体保障项目，目前较为普遍的观点是认为应该立足于中国人口众多、经济发展水平不高的基本国情，在兼顾效率与公平的原则下，实行“小保障、广覆盖”的模式，即主要保障城乡居民基本的生存权和健康权，即基本养老保险、医疗保险和最低生活保障三大领域。

⑦这种主张与中共十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”的政策导向是相一致的。

中共十七大三中全会则进一步确认了“广覆盖、保基本”的原则。

因此，我们认为，以三大基本社会保障为一体化的内容选择是一个有广泛社会共识和政策依据的发展方向。

2.如何启动城乡社会保障一体化进程？社会保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社会保障具有鲜明的公共物品和公共服务属性，属于政府的重要职能领域，需要政府发挥主导性作用，启动一体化进程。

从国外的经验来看，很多发达国家都选择了政府主导的强制性全民社会保障模式，农村社会保障基金大部分或全部来自国家税收，典型的如日本和英国。

③基于与第一点同样的理由和庞大的资金需要，再加上我国市场体系的发育尚不健全，决定了我国城乡社会保障一体化必须由政府主导实施。

实际上，近年来我国政府在各种文件中都强调加快城乡社会保障体系建设，为其发展设定基调，使其纳入“城乡统筹”和和谐社会建设总体格局之中，而彰显出强烈的政府主导意图。

如中共十七届三中全会提出：“巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平”“加快健全农村社会保障体系。

……创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。

”“完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度。

”在2009年3月17日中共中央和国务院公布的《关于深入医药卫生体制改革改革的意见》更是直截了当提出“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“政府主导与发挥市场机制作用相结合”。

我们认为，政府的主导作用包括：出资建立社会保障的启动基金和按比例分担的其他保险基金分额、作出相关的制度安排、组织和实施社会保障项目、通过宣传把农民吸引到社会保障体系中来、监督社会保障制度的运行等方面。

3．如何筹措城乡社会保障一体化所需要的保险基金？财政实力的相对不足、农村人口庞大的社会保障需求和因长期二元经济社会结构所造成的对农民社会保障沉重的历史欠帐，都决定了我国不可能由政府承担一体化所需要的全部社会保障基金。

对此，不少学者都提出了政府、集体（企业）和个人三方共同出资的对策思路，⑨这一主张也与中共十七届三中全会提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的原则相一致。

因此，多元主体共同出资是城乡社会保障一体化的一个重要选择路径。

4．如何实现城乡社会保障之间的衔接？城乡社会保障一体化，最终要实现城乡之间的衔接和统一，否则，一体化就是一句空话。

在这个问题上，学术界原来存在3种方案：即“社会保险统一说”、“基础整合说”和“三维体系说”。

但它们均因忽视了中国各地经济发展水平千差万别的特点，欲一步到位的想法不太可行，受到学者们的批判。

李迎生总结和借鉴了国外的不同模式，如北欧的“统一模式”、日本的“整合模式”和法国的“专门模式”等，提出了第四个方案，也就是所谓“城乡整合说”或“有差别的统一说”，即养老保险的第一根支柱（社会统筹部分）、医疗保险的大病统筹部分和社会救助（最低生活保障）可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可以根据城乡实际保持一定差异或灵活性。

@这一主张得到了很多学者的认同。

然而，城乡社会保障，体化是一个动态的过程，并非一开始就是城乡之间平等地享受基本社会保障项目，而是在农村建立基本社会保障制度后，逐渐提高其保障水平，缩小城乡之间的差距，等条件成熟后再实现两者之间的统一，因此．它必然涉及城乡之间的衔接问题，但已有的4个方案只是静态地告诉人们哪些项目应该实现城乡之间的共享，而没有关注其动态过程的规律。

基于这一认识和对实践的考察，本文提出了城乡社会保障一体化的第五种模式，即“渐进式统一”模式。

认为，受基金的筹措、民众的认知水平、制度的运行成本和隐性债务等因素的制约，农村社会保障制度建立的初期，不可能一下子达到与城市一样的水平，无论是保障的覆盖面还是保障水平都是一个循序渐进的过程，等待条件成熟后才能实现城乡之间的有机统一和衔接，因此，渐进地推进一体化是一个较适合中国国情的模式。

这一模式既吸收了李迎生所提出的“有差别的统一”中关于3大城乡共享保障项目的优点，但却克服了其静态观察的缺陷，着重于一体化进程中的动态过程和实现机制，从而使模式丰富和饱满起来，也更容易理解、操作和学习，而显示出强烈的应用价值。

（二）“渐进式统一”城乡社会保障一体化模型及其释义在对上述基本问题梳理的基础上，本文构建了“渐进式统一”城乡社会保障一体化的实践模型（见图1）。

这个模型说明，中国的城乡社会保障一体化可以分为启动、提高和衔接三个循序渐进的阶段。

首先需要明确的是，中国城乡社会保障一体化只涉及民众基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相当长的时期内可能只能维持在较低的水平上。

也正因为如此，这种保障带有很强的公益色彩，必须由政府主导，也必须由政府率先出资，与此同时，采取多方筹集社保基金的机制，并作出相关的制度安排，启动一体化进程。