中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示
改革开放以来我国耕地保护政策的演变历程
改革开放以来我国耕地保护政策的演变历程作者：唐朝光来源：《科学与财富》2019年第31期摘要：本文分析了我国耕地保护政策的演变历程，包括我国耕地保护政策检讨的现势性，耕地保护政策发展历程。
关键词：耕地;保护;政策本文重点对改革开放后耕地保护政策的演进历程进行回顾，并以时间为序，结合我国经济体制改革和农业经济发展过程，根据国务院及国土管理系统颁布的有关耕地保护的各项法规、条例等，将这一演进历程划分为五个发展阶段，从纵向透析改革开放后耕地保护政策的历史沿革，为深入评价耕地保护政策奠定基础。
1.我国耕地保护政策的必要性耕地是指主要用于种植小麦、水稻、玉米、蔬菜等农作物并经常进行耕耘的土地。
包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地及菜地。
我国的耕地资源表现出“一多三少”的特征：一是耕地总量多，按照国家统计局《国际统计年鉴》（2016），我国的耕地资源总量，仅次于美国、印度和俄罗斯，居世界第 4 位。
二是人均耕地面积少。
2015年底中国耕地面积20.24亿亩，仅约占国土面积的 14.05%，人均耕地面积不足世界平均水平的 40%。
三是耕地后备资源少。
全国具有一定规模的耕地后备资源仅约为 533.33 万公顷，且大多分布在生态脆弱区，补充耕地成本高、难度大;四是优质耕地占比量少。
据国土资源部统计数据，截至2015年末，全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，全国耕地平均质量等别为9.96等，优、高、中、低等耕地面积比例分别为2.90%、26.59%、52.72%、17.79%。
作为人口大国，保有一定量的耕地资源，关系到我国的粮食安全、经济安全和社会长治久安。
为此，改革开放以来，我国制定了一系列的严格的耕地保护政策和措施，体现在：一是将耕地保护写进了1998年《刑法》，增设了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”，用以规范耕地使用市场;二是颁布《中华人民共和国土地管理法》，以法律形式严格农用地转用审批制度、建立耕地保护责任制;三是采用“征收耕地占用税、新增建设用地有偿使用费”防范耕地被滥用，四是通过划定与监测基本农田保护区、对耕地质量进行分等定级、土地复垦管理等措施来强制性实施耕地保护政策。
我国耕地资源情况及耕地质量变化状况综述
我国耕地资源情况及耕地质量变化状况综述土地是财富之母,是人类生存和发展最基本的生产资料。
“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”是我国的基本国策。
1一、耕地的基本含义所谓耕地,就是指种植农作物的土地。
这是耕地最一般的概念。
根据全国农业区划委员会制定的《土地利用现状调查技术规程》及有关规定划分,下列三种情形的土地都属于耕地:a 、种植农作物的土地,包括新开荒地、休闲地、轮歇地和草田轮作地;b、以种植农作物为主,间有零星果树、桑树或者其他树木的土地; c 、耕种三年以上的滩涂和海涂,以及前三年内曾用于种植农作物的土地。
在上述耕地中,还包括南方宽< 1. 0 米、北方宽< 2. 0 米的沟、渠、路和田梗。
这就是我国目前统一适用的耕地的标准。
此外,根据不同的自然条件和社会生产条件,在生产实践中,对耕地又可具体的划分为下列五种不同类型: a 、水田。
有水资源保证和灌溉设施,在一般年景能正常灌溉生产、种植水稻、莲藕和席草等水生农作物的耕地,包括灌溉的水旱轮作地。
b、望天田。
无灌溉工程设施,主要依靠天然降雨用以生产的耕地,包括无灌溉设施的水旱轮作地。
望天田也主要用以种植水稻、莲藕、席草等水生农作物。
c 、水浇地。
除水田、菜地之外,有水源保证和灌溉设施,在一般年景能正常灌溉生产的耕地。
水浇地主要分布在我国北方地区,灌溉方式一般都是浇灌、滴灌、畦灌和喷灌。
d、旱地。
无灌溉设施,主要依靠天然降水生长作物的耕地。
包括没有固定灌溉设施,仅靠引洪淤灌的耕地。
早地主要种植棉花、杂粮、油料等早作物。
e 、菜地。
种植蔬菜为主的耕地,包括温室和塑料大棚用地。
二、我国耕地分布概况2三、我国耕地资源现状我国是人口众多,耕地资源相对贫乏的大国,人口和耕地的矛盾十分突出。
我国人均耕地只有0.11 公顷,不及世界人均耕地0. 25 公顷的44 %。
特别是目前我国人均耕地大于0. 13 公顷的12 个省、自治区主要分布在东北和西北,其中除吉林和黑龙江等省外,其他省区粮食不能自给或仅能自给。
中国耕地面积变化
中国耕地面积变化1.耕地数量变化的总体趋势对于我国耕地总量，一直缺乏权威的数据。
比较长的时间序列数据是国家统计局的统计资料[4].根据统计局的资料，我国耕地面积在1957年达到高峰，其后经历了一次大幅度的减少。
第二次大的滑坡发生在1965～1977年；第三次1980～1988年；第四次从1992年持续至今。
改革开放以来耕地减少的速度是60年代至今最快的一段时间。
根据原国家土地管理局和国家统计局的资料计算[5]，1978～1997年累计增加耕地1140万hm2，累计减少1605万hm2，两者相抵，净减少465万hm2，占耕地总面积的3.5%，相当于整个江苏省的耕地面积。
这段时间平均每年净减少耕地25万hm2，而在此前的10年（1968～1978）间，平均每年净减少16万hm2，速度明显加快。
在改革开放以来的20年间，耕地总量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面积超过了减少的耕地面积。
但净增面积有限，不超过10万hm2.净减少最快的是1984～1988年，年均减少55万hm2，其中1985年是减少最多的一年，达100万hm2.1993～1995三年也很突出，每年净减少近40万hm2. 如果仅从全国尺度考察耕地总量变化，会忽视一些重要的现象。
从耕地面积变化的空间分布上看，净减少最快的一是广东、福建、上海、江苏、浙江、山东、北京、天津及辽宁等沿海省份；二是陕西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。
尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的，但这些自然条件较好的省份自1978年以来一直维持着净减少的趋势。
那些自然条件较差的边远省份，如内蒙古、黑龙江、新疆、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省，1988年以后耕地却基本上是净增加的。
个别省份，如内蒙古和黑龙江等，增加的幅度还比较大。
耕地面积变化的这种区域差异，说明在我国耕地总量的动态平衡中，生产力较低的耕地面积的增加，在数量上部分地抵消了优质良田的减少，因而掩盖了问题的实质。
我国耕地资源现状,发展趋势与保护对策
我国耕地资源现状,发展趋势与保护对策一、现状和趋势。
1.现状：我国耕地总面积已经稳定在1.2亿公顷左右，耕地数量仍然是世界上最多的，但是随着工业、城镇化和人口增加，耕地面积在不断减少。
根据报告显示，耕地面积在2000年达到峰值，之后持续下降，到2015年下降至1.8亿亩以下。
这意味着我国耕地资源的保护和利用越来越成为一个紧迫的问题。
2.发展趋势：随着我国经济的持续快速发展，农业的现代化、机械化和规模化进程已经加速推进，而且未来在农业科技和创新的支持下，农业生产会更加精细化和智能化。
同时，农村人口向城市转移，人口密度升高，对土地的需求也越来越大，这些因素都将对我国耕地资源的保护和利用提出新的挑战。
二、保护对策。
1.完善法律法规：建立健全耕地保护与利用的法律法规体系，完善耕地占用准入制度，设立“红线”短缺资源区，对耕地进行全面保护。
2.推进土地集中流转：支持土地流转与土地托管，加快农村土地产权制度改革，实现农民多种经营方式并举，规模化、专业化经营是推进土地流转的目标。
3.发展生态农业：推广生态农业和绿色农业模式，促进农业和种植业等的产业转型升级，采取多样化的种植手段，合理配置种植空间，有利于生态农业规模效益逐步提高。
4.加强耕地监管：建立耕地用途监测、评估与调查制度，注重耕地土壤质量保护，实时监控耕地面积的变化，掌握稳定粮食需要的耕地数量。
5.推广科技技术：推广新型农业技术，提高农业效益与产值，加强科技创新，开发高效、绿色、低成本的耕作技术，提高农业耕作效率。
以上这些措施不仅能够保护并利用我国的耕地资源，而且能够实现我国农业的可持续发展和现代化。
耕地保护面临的严峻形势及解决对策
耕地保护面临的严峻形势及解决对策我国耕地面积是1,432,960平方公里,面积总量排在世界第三位。
截至2018年,我国用全球7%的耕地养活了近20%的人口。
稀缺的耕地资源对我国经济社会的发展具有重大的影响,耕地是我国农业发展的基本保障,我国的人口数量庞大,只有真正保证耕地质量和数量,才能解决人民的吃饭问题。
因此，耕地保护对我国具有极其重要的意义。
一、制约我国耕地保护实施的问题（一）耕地质量总体偏差。
我国土地资源虽然总量大,但人均所有的土地少,人均占有耕地更是缺乏,这是我国的基本国情。
尤其是1978年以来,我国经济飞速发展,但这是建立在耕地的占用和生态环境的破坏换取经济发展的基础上的。
随着耕地数量不断减少,人口不断增加,人均耕地标准越来越低,耕地的保护面临着非常严峻的形势。
同时,我国有限的耕地资源分布不均,西多东少。
这与人口分布呈相反的发展方向。
东部地区利用少量的耕地养活了全国绝大多数的人口,全国范围内，人均占有的耕地资源发展不均衡。
此外,由于东部沿海地区经济发展较西部快,对新增的建设用地需求比例非常高，这在一定程度上势必占用更多耕地,加剧耕地数量上的东西不平衡发展状态。
我国耕地数量少，特别是近年来，各省市为了经济发展占用耕地的现象经常发生。
企业为了降低开发成本，占用耕地成为投资建厂的首选。
虽然国家颁布了“占一补一”、等耕地保护政策，但保护效果仍令人担忧。
我国土地资源严重不足，其中耕地资源更是潜力不足。
在如此有限的耕地资源中，可供耕种的平原所占比例小，而盆地、丘陵等等地形占有较大比例。
这种地形条件下，这些土地无法进行相应的机械化应用，耕地利用呈负增长趋势。
同时，发展不平衡也体现在这些区域中的水资源上。
当耕地对水资源有需求，又没有得到有效灌溉时，地力就会逐渐流失。
我国虽然土地资源较多，但可供人类利用的土地资源却很少。
因此，土地资源的发展趋势是不容乐观的。
（二）土地污染和退化现象严重。
当前经济飞速发展，科学技术的不断前进,我国工业迎来簇新的发展局面, 工业的发展会不可避免的向空气、壤中排放大量的有害物质。
建国以来我国耕地保护政策的演变
目录
我国目前的耕地形势
建国以来 我国耕地保护政策的演变
制定耕地保护政策的意义
我国目前的耕地形势
耕地面积排世界第4,人均耕地 面积排在126位以后
数 字 出 形 势
我国已有664个市县的人均耕 地在联合国确定的人均耕地 0．8亩的警戒线以下
数 字 出 形 势
人均土地面积在世界上排110位 以后，草地面积排在76位以后，
1955 年开始的农 业合作化运动使 耕地产权由农户 私有转为集体公 有。受“以粮为 纲”战略影响， 垦荒运动在全国 范围内展开，耕 地数量得以增加。
二、 1978—1985 年耕地保护 行政政策约束为主阶段
1978年《政府工作报告》要求开垦荒地，促 使耕地面积逐年增加
1981年《政府工 作报告》提出 “十分珍惜每寸 土地，合理利用 每寸土地”应该 是我们的国策， 要求基本建设和 农村建房不能乱 占滥用耕地
2005的 《政府工作 报告》要求 严格保护耕 地特别是基 本农田
2008年10 月中 央《关于推进 农村改革发展 若干重大问题 的决定》提出 “坚持最严格 的耕地保护政 策，层层落实 责任，坚决守 住18亿亩耕地 红线”
• 加强耕地保护是经济社会可持续发展 的内在要求 • 加强耕地保护有利于改善生态环境， 维持生态系统平衡 • 加强耕地保护是保障粮食安全，维护 社会稳定和谐的重要保证
1982年《政府工作报告》将滥占耕地建 房看作当时农村中必须刹住的两股歪风 之一
1983 年《当前 农村政策的若干 问题》认为耕地 减少、森林砍伐 和人口膨胀是农 村的三大隐患， 明确提出“爱惜 每一寸耕地”、 “严格控制占用 耕地建房
三、1986—1997 年耕地保护正式政 策初步形成阶段
中国近代以来农村土地制度的历史现状和未来
中国是一个农业大国，农业人口占全国总人口的一半以上，是一个不容忽视的巨大的社会存在。
几千年延续至今，农民问题始终是中国的根本问题，而与农民问题联系最密切的则是土地。
如果说农业是国民经济的基础，那么土地则是农业的基础，它是农业最基本的生产要素，也是农民最基本的生活保证。
而我国只占世界7%的耕地却要养活占世界20%以上的人口，土地显得更加重要，土地的占有和利用问题，不仅关系到农村的持续发展和农村社会的稳定，也关系到整个国民经济的持续发展和全国的稳定。
因此，土地问题是维系国计民生的战略问题，是农民问题的核心。
新中国成立以来，我党围绕土地问题不断改革、不断创新，建立了有中国特色的农村土地制度，农民的生活水平有了很大提高，这一切引起了世人的瞩目。
一、新中国成立至1978年中国共产党领导的农村土地制度变革1.土地改革阶段：把封建土地所有制改革为农民私有的土地制度1949年7月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：中华人民共和国必须有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。
新中国成立后，中央人民政府政务院于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定了土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业开辟道路。
”规定了对“所有没收和征收来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，”均应“统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。
”到1952年底，除新疆、西藏和其他一些少数民族地区和台湾省以外，全国广大新解放区的土地改革已全部完成。
2.初级农业生产合作社阶段：把土地农民私有制改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度土地改革消灭了封建土地制度，建立了农民土地私有制，中国共产党根据马克思主义的合作制理论，结合当时中国的实际情况，引导农民走合作化的道路。
在根据地，农业合作运动的主要形式是劳动互助，但也发展了一些农业生产合作社。
建国以来党的农村政策演变及历史启示
建国以来党的农村政策演变及历史启示中国作为农业大国，农村问题始终是关系国计民生的重大问题，中央农村政策对农村发展以至整个社会发展具有重大影响。
制定和执行有效的农村政策，搞好农村发展一直是中央工作的重中之重。
新中国成立以来，我党制定了正确的土地改革政策、进行了切合实际的农业社会主义改造，使农村经济走上了集体化道路。
进入新时期，中国改革以农村为突破口，中央通过制定多项倾向性政策，顺应和主导了农村改革，有力地促进了农村发展。
在社会主义建设的伟大实践中，在赋予“社会主义新农村建设”新的时代内容的背景下，总结中国共产党关于农村政策的演变过程及经验，进一步完善农村政策，建设社会主义新农村，推进全面建设小康社会具有重要意义。
一、党的农村政策发展历程(一)建国后以毛泽东为核心的第一代中央领导集体农村政策的制定及实施1.完成土地改革，实行农民的土地所有制。
1949年10月1日中华人民共和国的成立标志着中国共产党领导的新民主主义革命取得了胜利，标志着广大的中国人民历史上第一次翻了身，做了国家的主人。
根据建国初期我国的基本国情，中共中央及时作出决策，转变工作重心，集中力量解决当时的重大问题，其中非常重要的一项就是完成农村特别是新解放区农村的土地改革。
土改的完成，巩固了工农联盟，加强了人民民主专政的基础，为农业的社会主义改造创造了有利条件。
2.农业社会主义改造的成功实践。
土改完成后，我国广大农民从封建剥削制度下解放出来，生产积极性极大提高。
但当时分散落后的小农经济不仅限制了农业生产力的发展，而且如果任其发展下去，必然会出现两极分化。
此时，党在农村工作的主要任务，就是将农民组织起来,，业能够由分散、落后的个体经济变为合作社经济，使农民逐步摆脱贫困状况而过上共同富裕的生活。
1952年，中央提出了过渡时期的总路线，确定了社会主义改造的总目标，接着又作出了《关于发展农业生产合作社的决议》，农业的社会主义改造进入了新阶段。
依照自愿互利、典型示范和国家帮助的原则，农业的社会主义改造采取了三个从低到高的步骤。
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提要：利用国家、省、县三级行政单位的统计和普查数据，分析了我国近20年来耕地面积变化的总体趋势、空间特征和驱动因子。
揭示出：1减少的耕地主要是分布在东部地区质量较好的耕地，而增加的耕地主要是质量较差的边际土地；2非农产业占地的多少对固定资产投资的增减仍十分敏感；3城市化和乡镇企业的分散程度对土地的利用效率具有重要的影响。
作者建议重新检讨现行的土地管理政策，提出了应尽快从行政区“耕地总量平衡”向“基本农田的有效保护”转移等政策措施。
关键词：耕地损失/驱动因子/政策启示进入90年代以来，土地利用/土地覆被变化受到越来越多的关注，成为全球变化研究的核心领域之一[1].由于全球变化研究领域更为侧重对地球系统的碳循环和生物多样性变化的研究，因而对森林（特别是热带雨林）和湿地等类型的土地覆被变化投入了较多的精力。
其实，另一种土地覆被变化可能对地球生命支撑系统的威胁更为直接，这就是有限的耕地资源在工业化过程中的丧失。
就这种变化来讲，中国大陆在近20年来成为全球最为突出的地区。
考虑到下个世纪初人口高峰到来时中国农业所面临的压力，耕地资源的变化无疑是影响中国可持续发展的关键问题。
1耕地数量变化的总体趋势与淡水资源一样，土地资源属于典型的多功能性自然资源，随着人口和经济社会的发展，受到来自各方面需求的压力不断增大。
特别是在经济高速增长的中国，土地资源，尤其是耕地资源，在这种需求的压力下经历着前所未有的利用方式和质量的变化。
中国改革开放以来耕地资源变化总体趋势表现为向其他利用方式的转变，总面积持续减少。
在“谁来养活中国”的论争和全球食物安全危机之背景下，耕地损失的问题引起了政府和社会各界广泛的关注[2、3].我国政府为了遏制耕地持续减少的势头，提出了以行政区“耕地总量平衡”为目标的耕地保护政策。
对于我国耕地总量，一直缺乏权威的数据。
比较长的时间序列数据是国家统计局的统计资料[4].根据统计局的资料，我国耕地面积在1957年达到高峰，其后经历了一次大幅度的减少。
第二次大的滑坡发生在1965～1977年；第三次1980～1988年；第四次从1992年持续至今。
改革开放以来耕地减少的速度是60年代至今最快的一段时间。
根据原国家土地管理局和国家统计局的资料计算 [5]，1978～1997年累计增加耕地1140万hm2，累计减少1605万hm2，两者相抵，净减少465万hm2，占耕地总面积的3.5%，相当于整个江苏省的耕地面积。
这段时间平均每年净减少耕地25万hm2，而在此前的10年（1968～1978）间，平均每年净减少16万hm2，速度明显加快。
在改革开放以来的20年间，耕地总量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面积超过了减少的耕地面积。
但净增面积有限，不超过10万hm2.净减少最快的是1984～1988年，年均减少55万hm2，其中1985年是减少最多的一年，达100万hm2.1993～1995三年也很突出，每年净减少近40万hm2. 如果仅从全国尺度考察耕地总量变化，会忽视一些重要的现象。
从耕地面积变化的空间分布上看，净减少最快的一是广东、福建、上海、江苏、浙江、山东、北京、天津及辽宁等沿海省份；二是陕西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。
尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的，但这些自然条件较好的省份自1978年以来一直维持着净减少的趋势。
那些自然条件较差的边远省份，如内蒙古、黑龙江、新疆、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省，1988年以后耕地却基本上是净增加的。
个别省份，如内蒙古和黑龙江等，增加的幅度还比较大。
耕地面积变化的这种区域差异，说明在我国耕地总量的动态平衡中，生产力较低的耕地面积的增加，在数量上部分地抵消了优质良田的减少，因而掩盖了问题的实质。
2耕地数量变化的构成和分布1988年以来，原国家土地管理局每年公布耕地增减的统计资料，被认为是这方面比较权威的数据。
根据该局1988～1995年的数据分析，8年中增加的耕地主要来源于荒地开垦，占76%；农业结构调整和复垦所占的比例较小，分别为13%和11%.在损失耕地的构成中，农业结构调整，包括转变为果园、鱼塘、林地及草地的耕地，占有最大的份额，为62%.其次为非农建设占地，占20%.自然灾害损毁（风蚀、水蚀、沙压、洪涝）的耕地面积占18%. 新开垦的耕地主要来于自然条件较为恶劣的东北、西北和西南地区。
新疆、云南、黑龙江、
内蒙古及广西等省8年间荒地开垦面积最大，占全国开荒总面积的60%.有趣的是，这几个省份也正是灾害毁损耕地最为严重的地区。
从结构调整占地的情况看，果园和鱼塘占地问题较为严重的省份包括广东、江苏、辽宁、湖北及陕西等，主要是东部和中部地区；而退耕还林还草的耕地占总耕地面积最大的省份有内蒙古、陕西、新疆、西藏和云南，主要分布在西部地区。
非农建设占地比较严重的地区明显地分布在以珠江三角洲、长江三角洲和京津为中心的东部沿海地区，此外，湖北、河南及安徽等中部省份也比较严重。
值得注意的是，在1988～1991年期间，沿海12个省份非农建设占地在全国此类占地中的比重维持在40%左右，而在此后的4年，比重上升到50%～55%. 3增减耕地的质量差异如果只从数量上比较耕地面积的增减，不能充分说明目前发生在我国的耕地问题的实质。
实际上，在我们这个有着几千年农业文明而且人多地少的国度，尚存的可开垦宜农荒地资源已十分有限。
因此，近年来新增加的耕地主要是生产力较低的边际土地。
这些耕地产量低而不稳，退耕的危险很大。
此外，由于人口与耕地在空间分布上高度相关，损失的耕地，尤其是非农建设占用的耕地，主要是优质的农田。
这些耕地往往含有很高的物化资本。
从以上所述耕地面积变化的地理分布上，也可以看出这些问题。
为了说明近年来我国耕地变化造成的农业生产力的损失，我们按增、减耕地所在地区的粮食单位面积平均产量进行了大致的估算[6].1988～1995年间，我国新增加的耕地面积为39万hm2/a ，减少60万hm2/a ，比例为1∶1.54.按增减耕地所在省份和所发生的年份粮食平均产量水平估算，新增加耕地贡献的粮食为143万t/a ，减少的耕地造成的粮食损失为236万t/a ，比例为1∶1.65.假如将空间尺度缩小到县，这种估算就更加接近于实际情况。
1980～1994年间，我国耕地净增加县份增加的耕地总计为10万hm2/a ，净减少的县份减少共44万hm2/a ，比例为1∶4.4.按增减耕地所在县份1990年粮食平均产量水平估算，耕地净增加县份贡献的粮食约424万t/a ，耕地净减少县份的粮食损失为3216万t/a ，比例为1∶7.6.实际上，采用所在地区平均产量水平来计算，多数情况下是过高地估计了新增耕地而过低地估计了损失的耕地的生产水平。
但无论如何，这一估算说明，假如只是从总量增减平衡上来衡量我国的耕地问题，可能会舍本求末。