新农保改革背景标准

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。其中主要供款方是政府，而政府的财政补贴是新农保政策最核心的一点。新农保政策中有一条是城镇职工基本养老保险里没有的，这个原则就是“有弹性”。在城镇职工基本养老保险里面，规定的缴费比例、规定的领取资格、规定的支付标准。而新农保里农民可以根据自己的收入水平高低进行选择，同时允许地方增设缴费标准，可以向上增设，也可以向下增设，这就是为了适应各地经济发展的不平衡和农民收入水平高低差异相对较大的实际情况。从根本上来说，新农保制度安排有利于促进家庭和睦社会和谐各级政府要充分认识开展新农保试点工作的重大意义，将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，切实加强组织领导。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保工作行政主管部门的职责，会同有关部门做好新农保的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作。在充分调研、多方论证、周密测算的基础上，制定具体办法和实施方案，切实做好实施工作。

建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。有关部门要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作重要意义、基本原则和各项政策的宣传，使这项惠民政策深入人心，引导适龄农民积极参保。

农村养老问题是中国目前迫切需要解决的一个战略难题。开展新型农村养老保险, 是让农民在自己有劳动能力的最佳年龄段,把自己取得的一部分收入留到将来使用, 这是农村社会保障工作中的一项重要改革措施, 是整个国家的社会保障机制的重要组成部分。新型农村养老保险制度对于完善我国社会保障体系, 解决三农问题, 统筹城乡经济社会一体化发展, 实现和谐社会目标具有重要意义。

正是鉴于上

述的原因，我国为建立一个符合实际的新型农村社会养老保险制度，在全国范围内进行

了新型农村养老保险的试点工作，本文从国内新农保试点工作进展情况分析我国养老保

险试点的现状和问题，进而提出了解决对策。为了保障我国农村养老保险试点工作更加

完善，文章中引用了国外西方国家农村养老保险模式，并进行了比较研究，分析了西方

国家农村养老保险值得借鉴的经验与对策，探索了进一步完善新型农村社会养老保险制

度的各项可行措施。

关键词：新型农村社会养老保险老龄化土地养老试点阶段Summary

由于我国长期以来形成的城乡二元化经济结构，我国的养老保障主要是针对城市居

民，广大农民一直游离于社会保障体系之外，其应有的利益长期没有得到有效保障。鉴

于三农问题的重要性，2007年胡锦涛总书记在党的第十七次全国代表大会上把加快建设

覆盖城乡的社会保障体系作为加快推进以改善民生为重点的社会建设，并指出应探索建

立农村养老保险制度2，新型农村社会养老保险被提上日程。而如何有效地对新型农村社会养老保险加以管理，也成为推进其顺利实施的关键。从2009 年起开展新型农村社会

养老保险试点工作，截止到2012 年新型农村社会养老保险已经实行大约三年，试点工

作开展的如何，是否能够尽如人意，作为新型农村社会养老保险试点工作的具体执行者

之一，我希望能通过我的具体工作能够理清新农保实施过程中存在的问题，并相应的提

出可行方案。

（一）个人缴费起点低

新农保养老金计算的基本公式是：

月养老金待遇=基础养老金+个人账户总额/139。

但是各地制度不同，计算方法也有所不同。辽宁省新农保的基础养老金为50元。虽然各地养老金计算不同，但是最后领取的养老金与城镇养老保险相比仍显得较少，保障水平普遍不高。辽宁省2014年新农保规定60岁以上的基础养老金提高到 100元，虽然提高幅度较大，但是保障水平依然较低。在这种情况下，大多数的农民选择的交费标准就会选择最低档的，这样保证了自己的出与入

对自己都是最合适的，受益最大。

（二）宣传工作不到位

新农保制度建立的目的就是为了应对人口老龄化、提高农民的生活水平、统筹城乡发展、构建和谐主义社会，有一定的复杂性、敏感性以及长期性。调查中也显示，农民对于新农保了解程度都不高，这就说明存在新农保政策宣传不够广泛的问题，宣传的形式也不够多样化。在对于新农保了解不深的前提下，农民对于办理一些养老的手续，缴费的档次的一些具体问题，根本无法知晓。要了解情况可能还需要亲自去镇里了解，存在很多的不便。这些问题也导致了，农民缴纳保险时不够积极，所以大多数人都会选择最低档的交费标准。

（三）城乡衔接没有完全到位

新型农村养老保险试点一直是我国关注的重点，从最开始的基本医疗，最低生活保障，以及基本保险。国家也在努力，力争在2020年建立城乡覆盖的言老保障体系。虽然在现阶段基本的勾勒出了新型农村养老保险的框架，但是在很多方面还是存在一定的问题。

例如城乡保障制度衔接不到位，不少农民已经不是农村户口了，或者说是准备变成城镇户口，这些问题都没有一个很好地解决方法。但是国家也不是一直没有想过办法，国家自实施新农保以后，也出台过一些政策。在2014年7月，国家正式实施了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，暂行办法的实施在一定程度上解决了一部分问题，不过还是没有完善的制度，没有形成完美的对接。（四）管理平台水平低

由于新农保是一项全新的政策，在实施以后，很多方面涉及到的区域都是全新的，以至于可能会大量的运用到新的软件。在实施新农保的最初，市里会给每一个基层分配一个专业性的人才去做工作，但是往往会有其他的原因，导致配备的人员去其他部门做别的工作，那么这种情况下，就会出现一部分办理这方面业务的工作人员是不熟练的。而在农村本来信息就不够发达，当地的工作人员接触到的新事物也不太多，专业知识的不了解以及经验的不足，在进行新农保工作期间会接触到很多的新的事项，给工作人员增加了一些困难，并且由于对工作流程的不了解，会在办理业务的过程中出错，这就导致整体的运营模式出现问题，也会导致管理层面出现问题。

（五）财政资金压力大

一项新政策的实施，就必然会增加国家的财政支出。而我国农村的经济起步也比较晚，经济基础不够坚固，尤其是中西部地区的农村经济发展水平也比较低下，政府把资金大多投入在了五保户以及经济困难的老年人身上，在想要投入在其他方面是特别困难的。国家长时间上的关注在经济建设上，没有很好地解决社会建设，投入的资金力度不大。另一方面原因是在政策实施的前阶段，农民没有完全了解这项政策，那么农民投入进去的资金也就很少，在这种情况下，就增加了国家的刚性支出。这一问题必须尽快的解决，增加新农保的可持续性资金才能保证新农保的有效实施。

农村养老问题在资金上的问题一方面是由于我国农村经济起步较晚，经济基础薄弱，特别是中西部地区的农村经济发展水平还比较低下，当地政府在对于满足经济困难老人和五保户的养老的资金需求已经是有所困难，因而对于其他投入在农村养老上的资金是十分有限的。另一方面，这也是受到我国长期以来，将经济建设放在首位观念的影响，各个地方的发展需要依靠经济的发展而带动，缺乏对于社会建设的相应关注，导致经济建设与社会建设的脱节，因而国家层面对于农村养老资金的投入力度也不大。

新农保与旧农保存在很大的不同，首先是在筹集资金方面，养老保险制度的有效运转，在很大程度上取决于如何有效地选择与实施养老保险基金的筹集模式以及资金的筹集方式。养老保险的筹资模式体现的是政府、集体和个人三者之间的关系问题，特别是政府的责任问题。新旧养老保障制度的一个重要的区别即是其资金来源的方式不同。现时期我国新农保的保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。而旧农保的筹资模式坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则，但是在实际工作中，往往集体补助难以落实，国家扶持政策难以到位，最终变成“完全由个人缴费”的模式，养老金账户上的资金实际上只是农民个人完全积累式强制性储蓄，而没有任何政府的公共财政补贴，资金筹资模式的不同是新旧农保制度最大的不同。

其次在于养老保险的覆盖范围，新型农村养老保险覆盖的范围为，年满16周岁、未参加城镇职工基本要老保险的农村居民、不是在校学生。养老保险的覆盖范围越大就代表养老保险制度越公平。并且新农保实施以后，规定年满60周岁，未参加城镇职工基本养老保险的农村户口老年人可以按月领取基础养老金。但也规定了其符合条件的子女应当参加缴费，这样有利于提高制度的覆盖率。旧农保的覆盖范围相对比较狭窄，由于集体以及政府补贴的缺失，导致现行农村社会养老保险模式失去激励，参加养老保险人员的数量较少，由于年龄较大者预期待遇较低，这一规定将部分贫困农民的养老保障排斥在外，而有没有相关

的补救措施。因此在旧养老保险运行的若干年内，参加养老保险的数量相对比较少。

最后是给付待遇。被养老保险制度所覆盖是获取养老保险的前提，但同时被同一养老保险制度所覆盖也并不意味着能够获得同样的养老保险待遇。由于筹集资金的层次低、缺乏政府资金的补助以及制度的不稳定性等因素，使得旧农保的给付待遇相对较低，很难保障老年群体的生活。旧农保坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，运作的过程中实际上变成了完全的个人账户制。但是由于农村社会经济发展水平相对较低，完全依靠个人账户积累的养老保险基金数量很小，养老保险的给付待遇较低，保障农村老年人基本生活原则的目标无法完成，难以满足老年群休的养老保险需求。相比较而言，新农保的给付待遇和保障效果都要高于旧农保制度，而旧农保制度对养老金的未来预期远远高于实际的待遇给付。

新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应;二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应;三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保;四是先行试点，逐步推开。新型农村社会养老保险制度规定，年满 16周岁、不是在校生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险;满 60 岁以上的农村居民个人不再缴费，直接享受中央财政补贴的养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。目前“新农保”仍处试点阶段，在实施过程中，各有关部门要加强统筹协调和监督管理。做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套衔接工作。新型农村社会养老保险基金应纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并建立公示和信息披露制度，加强社会监督。

4.5完善管理平台建设及制度衔接，健全法制。

要切实保障新农保经办机构的组建和人员的配备，尽

快完善新农保管理运行的信息化平台，方便政府管理

和农民使用，培养和引进高端人才。[10] 建立统一的信

息管理系统，积极推行社会保险卡，加快推进"金保工

程"，最大限度地方便人民群众。完善新农保与老农保

以及其他养老保险政策的制度衔接，在省级统筹区域

内制定规范、统一且切实可行的转移续接办法，解决

不同养老保险政策、不同地区间的基金结算问题。在

国家层面上，加强法制建设，逐步地建立包括《社会

保障法》、《社会保险法》以及《养老保险法》等几

个层次的法律体系，使农村养老保险工作逐步走向法

制化和稳定发展的道路。[11]

新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、实行农业直补、开展新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。新型农村社会养老保险之所以被称为“新农保”，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言。“新农保”和“老农保”区别主要体现在两个方面:第一，筹资的结构不同。过去的“老农保”主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而“新农保”是个人缴费、集体补助和政府补贴三个筹资渠道相结合。特别是中央财政对地方进行补助，是直接补贴到农民头上。第二，“新农保”借鉴了目前城镇职工“统账结合”的模式。“新农保”在支付结构上的设计是两部分:一部分是基础养老金;另一部分是个人账户的养老金。基础养老金是由国家财政全部保障支付的，我国农民 60 岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。根据“十二五”规划，将于 2020 年前实现所有农民都享有“新农保”。

由于近年来，中国人口进入老龄化，相对与城镇居民，农村的老龄人口养老成为了一大难题。辽宁省农村的老人养老的主要依靠是家庭。农村老人的生活和交往几乎以家庭为主，大多数的农民把养老保障的希望寄托在家庭上。而社会养老保障覆盖面积很小，保障水平也较低。而且农村社会养老的形式主要有农村五保供养、农村最低生活保障、农村社会养老保险等，但是，这些社会养老保障的形式只有很少一部分农村的老人享受，并且保障水平很低。因此农村的老年人养老问题并未得到解决，妥善的解决农村老年人的养老问题，是重中之重。

由于农村的收入极少，从而带给社会一定的压力。那么建立新型农村养老保险就可以极大的缓解社会压力，有利于促进社会的稳定，很好的构建社会主义和谐社会，有助于建设社会主义新农村,能够很好的应对我国人口老龄化趋势的客观要求，也使现行农村养老保障制度更加规范化和科学化发展。

而对于中国的全面发展，仅仅依靠城镇发展是远远不够的，农村的生活水平也起到了至关重要的原因。农村的老年人有了一定的生活保障，那么民心向国，对于治理国家就会事半功倍。所以此次我选定辽宁省的新型农村养老保险为主题，利用了文献检索，数据统计分析以及比较研究的方法，从这几个方面对辽宁省的新农保进行研究分析，主要研究了现在的新农保存在的一些问题，以及推进建议

同时, 建立全国层面的制度衔接转换机制,促进城乡一体化养老保障制度的实现。我国农村人口流动性较强,农村居民会经常存在身份转换, 因而社会保险关系也要随之迁转。有关部门应尽快讨论出台正式政策, 以确保制度间转换的规范化, 维护转换制度者的利益, 尽可能减少其因制度衔接转换而出现的损失。从目前各试点地方出台的细则看,制度衔接与转化地方化色彩较浓,不利于跨地区转经过近几年的探索和实践，辽宁省

新型农村社会养老保险框架已初步形

成，当前及今后一个时期，完善新型农村

社会保险的任务依然艰巨。人口老龄化

将进一步加大养老金和医疗费用支付压

力，城镇化水平的提高，将使建立健全城

乡衔接的社会养老保险制度更加重要，

农村人口的不断流动导致的社会养老保

险的转移等问题，都对我国社会保险制

度的平稳运行和建立社会保险事业可持

续发展的长效机制提出新的要求。建立

并不断完善适合中国国情的农村养老保

险制度，必将为全面、协调、可持续的科

学发展观的贯彻落实，提供强有力的支

持，也必将促进国民经济持续、快速、协

调、健康发展，使国家综合经济实力增

值。在未来的日子里，广大人民将进一步

从国家的发展中获益，享有更丰厚的物

质文明成果。