关于当前自然资源管理中几个基本问题的研究

闪闪红星照我去战斗学习资料分享第1页关于当前自然资源管理中几个基本问题的研究来源：中国自然资源报1关于自然资源的基本概念研究自然资源在广义上，应该包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源；狭义上的国有自然资源，应当是仅指法律规定并授权的范围。

关于自然资源的涵义，《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》的解释是:“自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。”它与联合国环境计划署给出的定义较为一致，即“在一定时间、地点和条件下，能够产生经济价值的，以提高人类当前和将来福利的自然条件和环境”，二者完整准确地表达了自然资源的特征。不同学者分别从自然科学、经济、法学、行政管理等不同角度考量，对自然资源的理解存在较大差异，其主要分歧：一是，自然资源是否“包含人类劳动凝结的成分”；二是，对自然资源与环境的关系及界限尚有不同认识。

绝大多数专家认为，科学界定自然资源的涵义，有利于更加深入理解和把握中央改革精神实质，有利于自然资源管理职能的定位定向，有利于协调改革边界，以及有利于在实际工作中为自然资源的调查、规划、保护、利用和监管提供科学依据。

通过分析研究认为，自然资源在广义上，应该包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源；狭义上的国有自然资源，应当是仅指法律规定并授权的范围。目前国际上，各国立法一般都采取列举的方式来界定自然资源的范围。我国《宪法》将国家所有自然资源类型的表述确定为“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”。土地虽未被列举在上述七类之中，但矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是以土地的形态（山岭、荒地、滩涂）存在，或是依附于土地（矿藏、水流、森林、草原）存在，无论哪种自然资源分类体系，都是以土地作为最基本的依托和基础。相关立法形式也分别明确了各类自然闪闪红星照我去战斗学习资料分享第2页资源的权属。目前，我国法律有明确规定的国有自然资源包括13种：矿藏、水资源、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、土地、野生动植物资源、无线电频谱资源、海域、无居民海岛和空域。其中，全部为国家所有的自然资源共7种，分别为矿藏、水资源、海域、无居民海岛、无线电频谱资源、野生动物资源、城市的土地和空域；森林、山岭、草原、荒地、滩涂、农村和城市郊区的土地6种自然资源，则存在国有和集体所有两种所有制。

总之，在自然资源管理实践中，对自然资源概念内涵的理解和把握，还需要按照“职责法定”原则，聚焦到法律规定和赋予自然资源部的职责范畴，以落实管理职责、明晰权利边界。

2关于自然资源的属性与分类研究自然资源同时具有自然属性和社会经济属性。调查监测各类自然资源的数量、布局及权属“本底”，是自然资源管理的基本要求和依据，也是保障自然资源合理利用的前提和基础。在当前自然资源部门体制、职责统一的前提下，各项空间规划亟需依据统一权威的基础数据作支撑。从我国法律对自然资源及其种类的界定看，自然资源同时具有系统性、天然性、有限性、空间性等自然属性（资源属性），和有用性、稀缺性、用途多样性等社会经济属性（资产属性）。调查监测各类自然资源的数量、布局及权属“本底”，是自然资源管理的基本要求和依据，也是保障自然资源合理利用的前提和基础。从俄、德、英、法等为代表的诸多国家经验看，开展自上而下的资源调查是国家事权，目的是保证国家战略的贯彻实施。长期以来，我国各类自然资源调查标准和数据受部门管理体制和方式的影响，由各部门统计的数据存在标准不统一、权属不清晰、空间交叉重叠甚至相互冲突的问题，尤其是在耕地、林地、草地、滩涂等数据上，交叉重叠问题比较突出，对统一编制空间规划及各类规划、权属管理等带来巨大影响。针对上述问题，2006年12月，国务院部署开展了第二次全国土地调查。此次调查以“国家总体控制”为目标，首次采用了统一土地利用分类国家标准、“三下两闪闪红星照我去战斗学习资料分享第3页上”的政府组织模式以及覆盖全国的遥感影像调查底图，实现了图、数、实地一致，做到了基础数据（既有资源属性、又有产权属性）的全面、真实、准确。而且自2010年开始，全国每年按照第二次全国土地调查的工作制度、分类标准、组织流程和技术手段，持续开展年度变更调查，及时更新，维护了调查成果的现势性。2013年，第二次全国土地调查成果先后向国务院常务会议、中央政治局常委会议、中央政治局会议汇报并审议通过；经中央决策，对全国和分省土地资源数据成果进行了公布应用。应该说，第二次全国土地调查不仅较好地解决了土地资源及其承载自然资源调查数据标准口径不统一、地类范围重叠、基础数据交叉的问题，其权威性也不言而喻。座谈中，有些专家反映，第二次全国土地调查数据成果在应用实践中受各部门原有数据影响，数据冲突打架问题仍很突出，在改革中应予以切实关注并加以解决。在当前自然资源部门体制、职责统一的前提下，各项空间规划亟须依据统一权威的基础数据作支撑。许多专家建议，为适应各项工作的急需，应首先以第二次全国土地调查及年度变更调查数据为主，地理国情普查等调查数据为辅，修订和完善各类自然资源的基础数据，以此组织开展空间规划和自然资源管理工作。长远而言，应以第三次全国土地调查为契机，进一步完善全国统一规范的各类自然资源调查评价体系、标准和监测运行模式，以落实自然资源调查评价国家事权。同时，要加快对基础标准、法律规范、管理流程、信息化平台的梳理整合，对各类自然资源调查历史数据的处理，以修正基础数据的交叉重叠部分，从根本上解决调查体制不适应，调查技术不全面、标准不统一、数据不一致等问题。

3关于自然资源与生态环境的关系研究将生态红线作为核心内容纳入国土空间规划统一划定；创新自然生态空间的统一监管模式；生态红线与保护区面积的划定应与保护政策措施相适应。自然资源与生态环境的关系《环境保护法》对环境的定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。这一定闪闪红星照我去战斗学习资料分享第4页义既反映了生态环境主要的组成要素是各类具有实体功能的自然资源，也反映了自然资源与环境的共生关系。生态环境指与人类密切相关的，影响人类生活和生产活动的各种自然、力量或作用的总和。它与自然资源是相互依存、相互影响的有机整体，一定条件下还可以相互转化。从功能角度区分，自然资源体现自然的实体功能，反映自然对于人类的直接有用性；生态环境体现自然的受纳功能和服务功能，与人类是客体与主体的关系。自然资源和生态环境监管可能存在的交叉点

由于自然资源和生态环境相互依存、相互转化、相互影响，自然资源和生态环境的监管，可能会存在一些交叉。例如，在空间规划体系统一构建、国土空间管制规则制定过程中，生态红线的划定、评价和监督；山水林田湖草的整体保护、系统修复和综合治理的分工协作；自然资源和生态环境保护的责任清单和监管边界的界定。完善自然资源和生态环境监管的建议一是，将生态红线作为核心内容纳入国土空间规划统一划定。生态红线的主要载体，是森林、草原、湿地、河流、湖泊等具有自然属性的国土空间。生态红线划定的根本目的，是通过划定并严守生态保护红线，实现生态空间用途管制，维护国家生态安全，即：划定生态红线的根本目的和关键手段，是生态空间用途管制。而生态空间用途管制，是国土空间用途管制的重要内容，因此，生态红线划定，应纳入统一、协调、权威的国土空间规划体系，与城市开发边界、永久基本农田红线等一起作为空间规划的核心内容，在规划编制时系统考虑，相互协调，宜水则水，宜林则林，宜矿则矿，宜建则建，以实现各类空间的有机融合和统筹安排，促进自然生态空间的系统保护。生态红线的评价、调整和考核等工作，也应纳入空间规划实施评价和考核体系统筹实施。二是，创新自然生态空间的统一监管模式。集成各行业基础数据、自然资源调查与评价、法定规划、审批等空间数据，构建统一的信息库，作为自然资源监管的大平台；在原有土地督察部门的基础上，整合相关执法队伍，以国土空间规划为标准，对范围扩大后的自然资源规划、利用进行有效监督，对资源开发利用过程中可能造成自闪闪红星照我去战斗学习资料分享第5页然资源浪费破坏的行为进行规避和惩治，完善自然资源保护职责，各相关部门需共同促进国家自然生态空间保护和自然资源的绿色开发。三是，生态红线与保护区面积的划定应与保护政策措施相适应。从国际经验看，如果生态红线和保护区划定的面积越大，则相应的保护政策越需要有一定的弹性；如果将生态红线和保护区面积划实划小，则相应的管控政策措施则应更严更硬。建议在坚持保护生态的前提下，自然资源保护与开发利用应体现“面上保护，点上开发”的原则，综合考虑生态红线内允许适度的人类活动的合理性。建议依据我国的发展需求与自然资源国情，科学划定生态红线面积，并制定切合实际的管制规则和政策措施，防止不切实际的盲目扩大划定面积或搞“一刀切”的政策。

4关于自然资源资产及其管理职责研究自然资源资产指具有稀缺性和明确的产权，并能在今后和未来给所有者带来经济收益或其他福利的自然资源。完善自然资源资产管理，重点是明确国有自然资源资产主体和权利，建立权责统一的委托代理制度，同时完善中央企业国有土地等自然资源资产管理制度。自然资源资产的定义自然资源转化为自然资源资产需要具备稀缺性、有用性、产权明确三个基本条件。由此，自然资源资产定义为具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源。2015年财政部印发的《政府会计准则》，已将自然资源资产纳入政府资产。根据会计准则，将自然资源资产定义为：会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由会计主体控制的，预期能产生服务潜力或者代理经济利益流入的经济资源。综合以上两种观点，自然资源资产应定义为指具有稀缺性和明确的产权，并能在今后和未来给所有者带来经济收益或其他福利的自然资源。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将生态系统和聚居环境纳入自然资源范畴。因此，除了地、矿、林、草、水等能产生经济收入，构成产权主体经