上海“两规合一”实践及思考

市域划分为中心城及拓
展地区（一核）、大浦东地
区（东翼）、嘉青松虹地区 （西翼）、杭州湾北岸（南 翼）和长江口三岛（北翼） 五大功能板块。
长江口三岛(北翼)
中心城区(一核)
嘉青松虹地区(西翼) 大浦东地区(东翼)
杭州湾北岸(南翼)
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“两轴两廊”市域产业布局结构
“十二五”期间要进一步强 化中心城区的东西、南北两
二、市级“两规合一”规划
上海的“两规合一”编制工作，是在历次城市规划与土地利 用规划编制成果、实施评估报告和对新一轮城市发展战略研判 的基础上，按照全国第二轮省级土地利用规划的总体要求，依 托《上海市土地利用总体规划（2006－2020年）》的编制工 作完成的。 主要有以下内容： （一） 坚持战略引领 （三） 坚持生态优先 （五） 坚持管理创新
大布局轴线，同时构造与中
心城区切向穿越的沿海发展 走廊和高铁发展走廊，进一 步推动上海国际大都市空间 向郊区和沿海的战略延伸。
优化和延伸中心 城东西发展轴线
形成虹桥枢纽－虹桥开发区
-人民广场－外滩、陆家嘴地区张江高新区-迪斯尼地区－浦东 空港枢纽的、最能展现上海城市 风貌和“四个中心”功能的城市 主轴线。
边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持 连续性，不能政府一换届，规划就换届” 。
住建部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规
合一”试点工作的通知 建规（2014）18号
主要内容：
统筹衔接经济社会发展和土地利用规划； 全面优化城镇化布局和形态；
合理确定城镇化发展的各项指标；
积极推进基本公共服务均等化； 明确全域空间管制目标和措施 。
杨浦滨江
城市现代服务业集聚区的发展，
塑造上海中心城一条新的服务 经济发展和都市滨江风貌轴线。
继续强化纵贯市域 东侧沿海发展走廊
以浦东空港、大飞机总装基地 和迪斯尼主题公园为核心，推进沪 通高速铁路和沪陕高速公路建设， 南部延伸到临港装备产业基地、奉 贤海湾休闲度假区、金山上海化工 区基地，北部延伸到长兴岛海洋产 业基地、崇明生态示范地区，形成 北通苏中、南至浙东的沿海国家战 略产业走廊和亚太国际海空枢纽。
2、土地利用空间发展战略思考
世博会之后，浦东新区与大虹桥的两翼发展压力，上 海城市布局空间战略何去何从？
上海城市化发展 迅猛， 2012年 末上海城市常住 人口2380万人， 城乡建设用地面 积2980平方公 里，已超越了原 城市规划布局框 架，用地规模和 人口规模提前实 现。
“一核四翼”市域五大功能板块

2008年10月，在上海市政府新一轮的机构改革 中，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局， “两规合一”工作也提到了立局之本的首要工作之 一。

经过近3年的努力，完成了市、区县、镇乡三级 “两规合一”规划，做到了土地利用规划总图与城 市总体规划实施方案图的衔接，并开始探索在“同 一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机 制、新手段。
积极培育纵贯市域 西侧高铁发展走廊
以虹桥商务区、虹桥空铁枢纽
为核心，以京沪（沪宁）高速铁路 和沪昆（沪杭）高速铁路为发展轴，
聚焦发展嘉定新城、青浦新城、松
江新城和安亭、枫泾等重点门户新 市镇，形成强大的西翼组团型城市。
成为积极服务长三角地区、服务长
江流域、服务全国的产业创新和服 务业聚集的中心和全国的空铁枢纽。
土地利用规划由于受到 人口多土地后备资源少的 国情限制和国家层层指标 分解的管控方式，因而规 划刚性突出。占用基本农 田审批权为国务院，更是 使得土地利用规划的管控 刚性更加突出。
两者之间的关系可形象比喻为“攻”与“守”的关系。
2、工作内容－－“城”与“乡”
城市总体规划
主要内容 比较
土地利用 总体规划
钩。
加大盘活存量建设用地力度
根据全市第二次土地调查数据，全市有农村建设用地约800平方公里 （包括农村宅基地和农村工矿用地），有相当一部分处于低效利用甚至闲 置状态 ——对规划区内批而未用和低效用地，查清规模、分布和利用状况， 采取二次开发、收购储备、提高利用强度等措施进行有效激活。 ——大力引导城镇用地内部结构调整。科学制定产业用地政策，适度 提高产业用地开发强度，鼓励利用规划工业区内的现有工业用地进行技术 改造投资和产业升级，发展设计研发、创意产业等生产性服务业、高科技 产业和都市型工业，降低用地成本，加快现代服务业发展。
上海是国家寄予厚望的“四个率先”的城市，率先促进发 展方式转变是当前乃至今后相当时期内上海发展的主导任务。 要坚定不移地把调整产业结构作为主攻方向，坚持盘活存 量、用好增量、提高质量，以结构调整促发展，在土地节约 集约利用中推动上海新一轮产业结构优化升级和经济发展转 型。
完善土地政策，合理控制
城镇新增建设用地总量，优化土 地供应结构，优先满足重点开发 区域和重点项目，逐步推进零星 工业点和居民点的归并与增减挂
（三） 坚持生态优先，充分发挥基本农田、生态林地等保护 手段，控制城市增长边界，预置布局和永续维护高品质的城 市绿色生态空间格局。
上海处于长江河口的冲积平原，地势平坦广阔，土地资源 的可用度较高。由此，中心城市向周边农村地区梯度式、均等 性致密扩展的趋势一直难以根除。 上海尤其缺乏天然山体、森林等生态隔离屏障，历次城市 规划中的绿环、绿楔不断被蚕食。构筑城市绿色屏障一直是上 海城市规划工作者“屡败屡战”的不懈追求，而土地利用总体 规划中对基本农田的刚性控制法律手段也成为上海“两规合一” 的空间布局的亮点所在。基本农田强控制是构筑城市绿色屏障 的有效政策工具。
全市规划期末耕地保有量350万亩，其中基本农田面积为 328万亩（2187平方公里）。
用地流量控制与校核原则
城镇工矿用地和线型工程用地等增加700平方公里， 年均增加46平方公里，农村居民点用地减少400平方公里。 新增城镇工矿建设和对外交通占用耕地450平方公里 （67.5万亩），年均占用30平方公里（4.5万亩） 。
（二） 坚持城乡统筹 (四) 坚持转型发展
（一） 坚持空间战略引 领，对接国家战略要求 和按照上海特大规模城 市发展规律，构筑多中 心、多层次的大都市区 空间战略布局。
1、国家对上海新的战略目标
国际金融、贸易中心和高端现代服务经济为主的经济中 心城市 全球重要的先进制造业基地和高新技术创新基地 国际航运中心和亚太地区国际门户 具有国际影响力竞争力的世界城市和长三角核心城市
虹桥枢纽
陆家嘴-外滩 虹桥开发区 人民广场-外滩 张江高科 迪斯尼地区
浦东空港Biblioteka 提升和塑造中心 城南北发展轴线
依托后世博会地区的开发
和黄浦江两岸开发进一步深化 的契机，推进浦东世博园区-南 外滩-北外滩-徐汇滨江-杨浦滨 江-宝山滨江-紫竹科技城等新型
陆家嘴-外滩 北外滩 南外滩 浦东世博园区 徐汇滨江 紫竹科技城 宝山滨江
一、对“两规”的基本认识
城乡总体规划 偏理想主义的规划 ——发展的蓝图 上下不完全一致的规划 ——控制力较弱 更强调空间布局 土地利用总体规划 偏现实主义的规划 ——基于宏观调控的任务 自上而下的规划 ——控制力强 更强调规模控制
两个规划的范围、土地利用现状、城市发展的战略等 相同背景下，从不同角度的进行用地规模和空间布局落实， 理应在实施层面统一协调一致。
3、发展规模－－“松”与“紧”
土地利用总体规划“偏紧”（控制导向） 土地利用规划采用层层分解的方法，按“国家－省－地 市－县市－乡镇”逐级分解基本农田和建设用地指标，上下 图数一致，必然偏“紧”。
城市总体规划“偏松”（需求导向） 城市总体规划主要反映各级城市政府和各部门对建设用 地需求的汇集，由此划定的建设用地布局空间往往大于土地 利用规划设定的指标，形成了相对“松”的状况。 城市近期建设规划是重要的衔接平台
综合运用城市郊野公园、生态隔 离林带、基本农田集中区、江河 湖海水域、滩涂湿地等生态空间， 构造“环、廊、区、源”的多层 次生态空间网络，发挥生态锚固 功能，维护生态底线，制止建设 用地的无序蔓延，抢救性保护上 海都市区的生态安全 —— 2条环形绿带 —— 8条基本农田郊野公园走廊 —— 20片大型基本农田连绵区
以及国民经济发展的要求，协调 土地总供给与总需求，进行土地 利用上的总量安排。 更关注节约用地，特别强调保 护耕地资源，尤其注重基本农田 的落地布局与保护。
城市规划由于受经济 社会变迁影响更加直接 和明显，技术层面的空 间布局优化方案选择性 也较多，因此往往变化 更加频繁，弹性更加突 出，甚至有时失之于过 度变通。
上海的“两规合一”实践及思考
2014年5月6日
提
纲
一、对“两规”的基本认识 二、市级“两规合一”规划 三、区县“两规合一”规划 四、“两规合一”的规划实施
2013年12月的中央城镇化工作会议指出： “建立空间规划体系，推进规划体制改革，加
快规划立法工作。 ”
“城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市
城市性质与功能定位 人口规模与用地规模 城市总体布局结构 各项建设用地布局
交通系统规划 市政公用设施规划 近期建设规划
全市域土地利用现状 各项用地调控目标 土地利用分区 农用地的保护与利用 规划实施保障
……
……
城市总体规划重点研究城市化地区特别是中心城区的空间 布局、功能分区的合理性。虽然也包括城市行政范围内的城 乡空间战略与市域城镇体系，但主要内容集中在中心城区的 规划上。 土地利用总体规划在土地利用分区中也研究中心城市，但 重点突出的是对全市域各类用地数量结构的安排与基本农田 的保护性布局。 上述不同形成了两者关注内容中，前者重“城市建设用 地”，后者重广大乡村地区“农用地”的明显差异。
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1、指导思想－－“攻”与“守”
城市总体规划—“龙头”
根据一定时期的城市经济和社
土地利用总体规划—“闸门”
根据当前社会经济和自然条件