广州市_厦门市_多规合一_信息平台案例分析与思考_江青龙
第编
多规合
与信
息平
台建
设
实践
广
州市
、厦
门市“
多规合”
信息平
台
案例分
析与
思考
□江
青龙程朴
陈玫
摘
要由
于历史
原
因我国各
地规
划编制
及实施存在
较大
矛盾冲突尤其是
国民经济
与社会
发
展规
划城
乡规
划土
地利
用总
体规
划生态
环境
保
护规划等规划之
间的矛盾
利
用信
息化手段
辅助
协调
多规之
间的矛盾
划定控
制
线并实现信息联动共
享业
务
高效
协
同成
为
当务之急
本文
结合广
州市厦
门市
两地
多规合
信息平
台建设
最佳
实践
案例从建设
背景建设
内容
及
建设
特色进行深
入
阐述
分析
了信息共享业务
协
同保障机制
并
联
审批
与
多规
合
的深层
关
系以期
为
多规
合
信息平
台建设提
供
参考
关键
词
多规合
信息平台广
州市厦
门市
１引言
长期以来
由于
国民经
济
与社会发
展规
划城
乡规划
土地利用总体
规划生
态环
境保护规划
等众
多规划在规划主体
技
术标准和
编制办法规划期限规划
目标管控手段和监
督机制上各
不
相
同导致各规划
中涉及空
间资源
利用的
内容不仅
表述方式不
致还经常
出现规划打
架
的现
象
进而
发展
到行政
审批部
门各
自为政审批效率
低下甚
至
出现生态用地未得
到有效保
护遭受
蚕
食的现
象因此
利用信
息化手段
辅助
消除规划差
异划定控制线实现
多规
合及其
成
果
的综合应
用势在必
行
２０４年
８月国家发展和
改革
委
员会
国土资
源部环
境
保护部住房和
城
乡建设部
四部
委
又
联合发
布了
《关于开展
市县多规合
试点工作
的通知
》选定了
２８个
试点市县要
求
合理
确定规
划期
限规划
目标规划任
务及
构建市县空
间规划衔接
协
调机
制形成个市
县本
规划张蓝
图并利用
信息化手段建
立统
的空
间规划管
理与业务协
同平
台实现
城
市统
筹发展
信
息
平台的建设
成为多规
合
工作开展的必
然要
求多规
合”信息平
台是多规合
成果应用
的载体是
实现信
息联动共享审
批业
务协同的有效手段
是规划协调
的纽
带是落实空
间管控实现
多规合成
果动态更新
的技术保
障国
内部分城市在平
台建
设方面
进行了大胆
的
尝试并取得
了显著
的成效
上海
市武汉
市重
庆市
广
州市
厦
门市等地相继开
展
了多规合
的实践从规划编制信息平台建设体
制机制方
面进行探索与创新
３１ｌ
新
常态
新思路
新发展信
息化
助推精
准规
划
２广州
市
厦门市“
多规
合”信息
平台
案例分析
２
项
目介
绍
２
１１广
州市
三规
合
工作
２０００年广
州市提
出南拓北
优
东进西
联
的发展
战略经过
十多年
的发展
广
州城市
发展遇
到了两个方
面
的困境是空
间格局
上呈现破
碎化特
征城市
内部功
能结
构混
乱二是破碎
的有限
用地空
间难
以支撑大
型优质项
目的及时落
地严
重制约
了城市
的发
展
２０
２年在不
突破
土地
利用
规划总规模
的前
提下
广
州市积极创新土地
利用规
划编
制和
审批机
制对土地
利用
规
划
的功能结构
进行
内部
的优
化调整
出台了
《广州市
城
乡统筹
土地
管理
制度
创新
工作试
点方案
》并得
到了国家国
土资源
部
的认可
该方
案提
出在
土地
利用规划建设
用地规模总
量不
突破
的情况
下可
以在地
方层面
对建设
用地
布局
进行结构性调整基
于上述
背景广
州市委
市
政府牵头成
立广
州市三
规合
工作
领导小
组
办公室统领
指导
三规合
工作
工作重点
十分
明确地
集
中在个焦点
问题
上即
如何在不
突破
土地
利用规
划建设用地
规模总
量
的前提下盘
活现
有土地
资源
由此借助信
息
化技术手段
快速细致地
发现
规
划间的矛
盾差
异
完成建
设用
地调整腾挪
工作成
为多规合
规划编制和信息
平台建设共
同考
虑
的问题
２０
３年广
州市
同步
启动多规合规划编制和
信息平
台建设
工作该市信
息平
台
的定位
是辅
助规
划编制
准确发
现矛盾差异
实现快
速
的调
人调
出工作
二是打破部
门传统
的垂直
信息化建设模式实现横
向建设模
式将过去垂
直
的信
息孤
岛并联
起来实
现多规合
成
果
的信
息联动共享辅助各
部
门的业
务审批
工作
２
０１
３年
６月广
州市
三规合信
息联动
平台开工于
２０４年验
收现
已在
广
州市
国土资
源
和规
划委
员会发展和
改革委员
会等职
能部
门全面上线使用
借助
该平
台广
州市实
现了规
划
国土
资源
发展和
改革等多种规
划数据资源
的共享不
仅
落实了控制
线管控要
求而
且结合广
州市
多年
的空
间规划和管
理信息化建设
成果最
终促使多项重
大
民生和公益性基
础设施项
目顺利落
地
随着
系列配
套政府机
制和
制度
的建设
完
善有
力地
保障和
促进了三规合编
制成果
的长效应
用以及
多规合
工作
的全面展开
２
１２厘
门市
多规
合工作
２０
３年厦
门市委市政府编
制出台了美丽
厦
门战略规划
》全面
引领未来城市发展
方
向
其
中保
护生态资源科
学划定
生态
红线构建美
丽厦
门成为该
战略
的项突
出内容
２
０４年
初
厦
门市于
正式
启动多规合
工作
同年
８月国家发展和
改革委
员会国
土资源
部环
境保
护
部住房和
城
乡建设
部
四部
委联合下
发了
《关于开展
市县
多规合试
点工作
的通
知
》将厦
门
市列为全
国
２
８个试点城市之
如何做好试
点工作起
到
引领示
范带
动作用
成
为厦
门市
多规
合工作需要重
点考
虑的问
题厦门市
充分
吸纳广
州市
的经验
积
极探索将
多规合
实践
与行政
审批改革
有效结合
在
全国率
先开展
了基
于多规合成果
的建设项
目并联
审批
改革结
合落实
行政改革
的要
求创新
性地将
串联
审批
变成并联
审批
并
在审批
中落实控
制线管控规
则作
为信
息平
台建设
的新亮
点
２０４年
４月厦
门市
启动多规合
业务协
同平
台建
设工作
２
０４年
７月基本完成业
务
协同平
台开
发将张图
编制成果纳人
平
台进行
管
理
２０４年
８月建
设项
目审批流
程改革推
出的
并联
审批和
项
目生
成流程
加入
平
台系统开
始全面试
运行
２０５年
１月系统正式运
行现
已
３２
广东省“多规合一”工作指南
广东省“多规合一”工作指南
广东省人民政府办公厅关于印发
《广东省“三规合一”工作指南（试行）》的通知
各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《广东省“三规合一”工作指南（试行）》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向省住房城乡建设厅反映。
广东省人民政府办公厅
2015年2月13日
广东省“三规合一”工作指南（试行）
目录
1．总则 (1)
1．1制定目的 (1)
1．2适用范围 (1)
1．3概念界定 (1)
1．4工作任务 (2)
1．5工作原则 (2)
2．“三规合一”控制线体系 (3)
2．1一级控制线体系 (3)
2．2二级控制线体系 (5)
3．“三规合一”工作流程 (5)
3．1制定工作方案 (6)
3．2收集基础资料 (6)
3．3开展部门调研 (6)
3．4比对“三规”差异 (6)
3．5衔接评估规划 (9)
3．6划定“三规合一”控制线 (10)
3．7制定实施保障措施 (10) 4．“三规合一”技术要求 (11)
4．1基础数据选取标准 (11)
4．2用地分类对照标准 (11)
4．3建设用地布局差异分析技术要求 (12)
4．4控制线划定技术要求 (14)
5．“三规合一”成果要求 (16)
5．1工作成果 (16)
5．2成果数据标准 (17)
6．“三规合一”管理建议 (18)
6．1控制线管理要求 (18)
6．2联动修改工作机制 (19)
6．3监督保障 (22)
附录 (24)
附录A“三规合一”一级控制线体系空间关系示意图 (24)
附录B“三规合一”工作流程图 (25)
附录C控制线与用地分类及规划分区对照标准 (29)
附录D法定规划与“三规合一”控制线联动修改流程图 (37)
附录E“三规合一”控制线与已有管理规则的对照 (40)
附录F城乡规划与土地利用总体规划用地分类标准差异对照 (47)
国土空间规划体系下的“多规合一”探讨与展望
2019/32 CHENGSHIZHOUKAN
城乡规划
全国经历了自上而下和自下而上的“多规合一”探索，在消除空间管控冲突、提升审批效率、优化城乡布局等方面取得了一定成绩，但终究是一项技术协调工作，深层次的规划体制矛盾并未解决 。基于生态文明体制改革战略，“建立统一的空间规划体系”“一张蓝图干到底”成为我国破解多规矛盾、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，并从顶层设计入手，2018年实施了规划体系的机构改革，成立自然资源部，为实现“多规合一”提供了良好的组织环境和制度保障。一、“多规合一”的内涵“多规合一”是将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，为解决我国现行规划体系面临的问题提供了一个综合思路，尝试破除实际工作中面临的技术体系、管理体系和制度体系三方面的障碍。技术体系上，基础数据缺乏，用地分类标准差异、空间管控体系的差异、编制期限和规划时限不一致等。管理层面上，部门条块分割，各部门有各自的法律依据、编制流程、审批程序和管理体系。制度体系上，主要是空间规划体系的构建不合理，缺乏统一综合的空间战略规划的统领。我国的空间规划经历了从最初的“两规合一”，即城乡规划和土地利用总体规划两个理论基础和技术规程比较成熟的空间规划类型的统一；发展到“三规合一”，即国民经济和社会发展规划与以上“两规”构成的“三规”之间的矛盾和差异的统一；再到“多规合一”的实践探索。二、国土空间规划体系下的“多规合一”优化1.梳理并确立顶层规划与详细规划。在国土空间规划过程中融入“多规合一”，需要先梳理并确立顶层规划与详细规划。在现行的体制下，需要采取垂直管理的方式来保证各种政令的通行，在全国的空间范围内进行统筹协调，提升顶层规划的指导性作用。如“1+X”空间规划思路，发挥全局的“1”以及各种细化出的顶层规划“X”，真正发挥出顶层规划的控制性和指导性作用。此外，“多规合一”空间体系的构成基本上可以由四种发展思路构成，包括城乡发展规划体系、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、空间规划与国民经济和社会发展并行等，在此基础上展开“多规合一”，借助“一张蓝图”实现国土空间全面规划。2.拓展“多规合一”内涵，统筹战略引领，建设生态文明。随着改革的深化，“多规合一”的内涵将不仅局限于空间规划，而且将拓展到区域规划、专项规划等各层面，涉及市政、交通、水利等各部门。实现这一目标，“多规合一”必须要坚持战略引领、生态优先、转型发展、智慧管理等原则，以综合性的战略眼光统筹各方面的影响因素，承上启下，紧扣发展规划的功能定位，对接国家的战略要求和城市的发展规律，落实资源保护和保障发展双重职能，构筑多中心、多层次、多维度的空间战略棋局，推进生态文明建设进程。例如，上海市在编制2035城市总体规划时，以“多规合一”思想为指导，配套专项规划大纲，分区规划指引和行动规划大纲，分解落实上位规划的要求，指导约束国土开发的强度，推动超大城市“多规合一”空间治理改革。3.加强配套体系的建立。在国土空间规划体系的过程中，由于“多规合一”的要求较高，因此，需要建立相应的配套体系，以此来辅助国土空间规划体系的建立，提升规划体系的整体质量。（1）建立法律政策配套体系，进一步加强土地利用的规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等方面的法律法规建设，明确空间规划编制的主体，确定法律审批程序，并对各主体的管理责任和事权进行进一步确定。（2）适当对行政管理机构进行改革，将各级政府的事权进行进一步界定，理清各个管理部门的管理责任及范围，以此来提升国土空间规划的条理性。如领导班子及小组的工作职责为制定工作的整体计划，指导相关政策及技术规范的制定，监督各项工作的执行情况，组织各部门开展相关工作。专责小组的工作职责为组织日常的技术问题，进行技术大意，负责统筹协调部门审查与对接工作、协调会议组织工作。三、结语“多规合一”经历了初级、中级和高级三个阶段的探索，进入了新旧交替的规划体系变革时期。目前，“多规合一”已经成为国土空间规划编制的核心手段，是各类规划的粘合剂，在继承发扬各级各类规划的基础上，融入到新的空间规划体系。“多规合一”是国土空间规划的实施过程，依托“多规合一”信息平台，整体与分布实施相结合，建立监督反馈体系，对规划实施情况及时调整。“多规合一”也是国土空间规划的现实目标，即实现一张蓝图干到底，可持续动态更新。随着规划改革的深入，“多规合一”将扩展到空间规划之外的水利、市政、交通等多个领域，通过多专业合作，优势互补，加强城市和乡村一体化发展，推进新型城镇化，助力生态文明建设。参考文献：［1］郑度，葛全胜，张雪芹，等.中国区划工作的回顾与展望[J].地理研究，2005(03):330－344．［2］金贵.国土空间综合功能分区研究[D].中国地质大学，2014．［3］石刚平.关于编制河道蓝线的几点思考[J].上海水务，2002(02):13－14．国土空间规划体系下的“多规合一”探讨与展望 沈晶芹 浙江浙大万维科技有限公司; 廖 双 杭州新启规划设计咨询有限公司摘 要：现阶段，随着社会的发展，我国的现代化建设的发展也日新月异。目前，随着我国科学技术水平的提升，大数据技术已经广泛应用到各个行业中，正是因为大数据技术的出现，使我国的国土空间规划工作发生了新的改变。国土空间规划工作不仅是我国发展与相关政策制定的主要数据信息，也对国家的可持续发展有重要的影响，换而言之，国土空间规划能够直接改变我国国土资源与空间资源的利用情况。关键词：国土空间规划体系；“多规合一”探讨；展望
多规合一信息系统
论信息系统项目的进度管理
多规合一信息系统
一．项目概况
为增强城市空间治理能力，提升城市规划的科学性，某市规划国土局以“统筹规划、规划统筹”为基本原则，结合本市海陆统筹、强区放权、存量供地的城市特点，启动了多规合一信息系统建设。2017年7月，我公司参与该系统竞标并成功中标。由于我公司属于平衡矩阵的企业架构，先后从各部门抽调20名骨干人员组成联合项目组，参与该系统建设。本人全程参与，并担任项目经理，负责该项目的全面管理工作。
该系统总投资800万元人民币，从2017年8月合同签订到2018年9月完成项目验收，项目历时14个月。考虑到易用性和易维护性，系统采用三层B/S架构；为便于与其它系统对接，采用了.NET开发框架，ORACLE 11G数据库。系统包含8个子系统，分别是“建设项目生成、建设项目论证、土地年度供应计划、全链条协同审批、综合监管、公众服务、空间业务查询服务、系统运维”。系统部署在市电子政务资源中心机房，通过全市电子政务办公网与市、区规划国土、海洋、城管、交通等业务部门相连，用户合计600余人。该系统具有以下特点：1.建设周期长，达到14个月；2.系统规模大，覆盖全市10个区；3.干系人众多，除了建设单位规划国土局外，还涉及海洋、城管、交通等用户单位；4.业务综合性强，需要和各单位的现有业务系统实现数据对接和流程对接。面对如此复杂环境，我面临更多的“间接管理”的挑战，日常工作也集中在项目管理方面。
二．进度管理与成本管理、质量管理
项目进度管理是项目管理核心要素。通过对项目的进度进行规划、分析、控制和管理，确保能够在预期实现内实现项目目标。进度管理包含7个管理过程：规划进度管理、定义活动、排列活动顺序、活动资源估算、活动持续时间估算、编制进度计划、控制进度。
进度管理对项目成本、项目质量的管理息息相关。将项目分解为活动的过程是开展成本估算的基础，成本估算的结果同时也是估算活动资源、制定进度计划的基础；在进度控制过程中，也需要成本支出。做好项目质量管理，优化生产流程可以提高效率，避免返工,有助于提高项目进度绩效。因此，成本、进度、范围、质量的管理是息息相关的。
基于“多规合一”业务协同平台的项目策划生成机制探索——以厦门市某区为例
第4期（总第216期）发展论坛■
基于“多规合一”业务协同平台的项目策划生成机制探索
———以厦门市某区为例
陈金龙
（厦门市集美区国有资产投资有限公司，福建厦门361000）
摘要“多规合一”业务协同平台是厦门市推进“多规合一”改革和政府治理能力现代化的重要“基础设施”，是市委、市政府打造一流营商环境的重要创新措施。项目策划生成是建设项目审批全流程的第一个环节，策划生成速度对项目落地的时效性至关重要，策划生成质量将严重影响项目审批工作的高效运行。结合工作实践，以项目报建视角论述了厦门市某区建设项目策划生成的内涵、运作机制、成效及存在问题，探索如何进一步高效推动项目策划生成工作。关键词“多规合一”业务协同平台；策划生成机制；高效
0引言
厦门市自2014年3月全面启动“多规合一”工作以来，
“多规合一”项目审批流程在2018年9月前已完成了两轮的
改革，2015年1月第一轮改革措施试运行，2016年1月第二
轮改革措施正式运行。为认真贯彻落实党中央、国务院关于
深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，以推进政府
治理体系和治理能力现代化为目标，针对营商环境中存在的
企业开办和工程建设项目审批效率低、环节多、时间长等问
题，以深化“放管服”改革为抓手，坚持问题导向，瞄准痛点堵
点，2018年5月厦门市再次对工程建设审批制度进行了全流
程、全覆盖改革。2018年9月厦门市政府印发《厦门市工程建
设项目审批事项改革意见清单》及相应的审批流程图，第三
轮改革措施正式落地，运行至今成效显著。
项目策划生成作为建设项目审批全流程的第一个环节，
策划生成速度对项目落地的时效性至关重要，策划生成质量
将严重影响项目审批工作的高效运行，是改革的重点之一，
经历了几轮的改革，该项工作目前已取得了实质性成效[1]。但
以往的改革大多是从相关职能部门审批的角度出发，换个角
度看，项目策划生成机制或许还存在进一步提升和完善的可
能性。在对项目策划生成的内涵、运作机制及成效进行研究
基于“多规合一”的厦门规划“放、管、服”改革
城市地理022城市规划·FORUM
基于“多规合一”的厦门规划“放、管、服”改革
袁 星
（厦门市规划数字技术研究中心，福建 厦门 ３６１０１２）
引言：2014年,厦门正式开展“多规合一”改革工作，
2015年、2016年“多规合一”工作全面铺开， 2017年是
厦门市“多规合一”改革试点工作纵深推进的关键一年。
回顾改革的四年时间，厦门市通过顶层设计、机制创新，
搭建城乡区域资源环境统筹发展平台，推进审批改革与
流程再造、推动信息共享与业务协同、完善保障实施的
制度框架，协力推动改革工作落地见效，进一步推进厦
门市治理体系与治理能力现代化。
1“多规合一”于“放管服”改革的意义
厦门市“多规合一”工作主要包含两部分内容，一
个是解决空间矛盾，整合各部门空间规划，形成全域空
间规划一张蓝图；另一个是建设“多规合一”业务协同
平台，建立多部门协同机制，将“一张图”运用到项目
策划生成上，实现投资建设项目“共同策划、共同论证、
共同审批”，实现策划生成与审批的无缝衔接。
1.1形成全域空间规划一张蓝图近年来，空间规划冲突问题显著，由于不同类型规
划体系庞杂紊乱，以部门纵向控制为主导，落实到空间
上就造成冲突，导致建设用地指标不能直接使用，年度
重点建设项目落地难，同时存在空间发展和治理模式的
问题。厦门梳理了全市涉及空间的百余项专项规划，构
建形成以战略规划为引领，以生态为本底、承载力为支
撑，以“生态控制线”、“城市开发边界”、“海域系统”、
“全域城市承载力”四大领域为基准，以各部门专项规划
为落实的全域空间规划体系，形成全域空间规划“一张
蓝图”，促进全域协调发展。 “一张蓝图”的编制实现了
规划目标的转型、规划思路的转型、规划方法的转型及
规划成果的转型。
图1 “全域规划”一张蓝图
1.2 创新项目生成机制厦门市依托市级信息平台“多规合一”业务协同管
理平台，在建设项目审批前创新项目生成机制，为审批
提速创造条件。平台不仅接入了市级、区级部门，而且
向镇、街及国企代建单位延伸，迄今为止共有274个部
关于“多规合一”的探索与思考
关于“多规合一”的探索与思考
摘要：“多规合一”是现代化城市发展与进步的重要途径，其通过将城市各项规划目标的有效整合，来提升城市规划与发展的综合效率，为城市进步提供主观动力支持。文章先简要分析了“多规合一”的意义，之后对如何开展“多规合一”工作进行探讨，希望能够为“多规合一”工作的有效实施提供支持。
关键词：“多规合一”；空间规划；实施途径
前言
在我国城镇快速发展背景下，“一张蓝图干到底”成为了新型城镇化的发展规划目标。在此背景下各地逐渐开始了“多规合一”的发展模式探索。从我国当前的城镇发展目标层面分析，“多规合一”发展模式能够帮助各城镇在规划发展方面，通过“一张蓝图”来实现国土规划、城乡规划、主体功能区域规划以及产业、交通等多方面的协调统一，这对于推进城镇建设效果具有重要进步意义。
一、“多规合一”的意义
“多规合一”是中央所提出的新型城镇化任务及新型城镇化规划策略，其以“一张蓝图干到底”的基本发展模式，实现了对城镇发展规划的有效融合。“多规合一”并非是将城镇规划的多个目标合并成为一个，而是个规划仍然按照各自专业发展进行编制完成的同时，通过将城镇各项规划行为当中所涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，促进城镇整体规划目标的有效实现，为城镇规划目标的尽快实现提供支持。
从城镇规划与发展的实际情况角度分析，“多规合一”可以表达为“3+1”、“3+2”、“3+N”项的规划合一。其中“3”代表的是“国民经济和社会发展规划”、“城乡总体规划”和“土地利用总体规划”。后面的“N”代表的内容则比较广泛，例如“人口规划”、“交通规划”、“产业规划”、“环保规划”等。在实际规划过程中，“3”为必选内容，“N”为多选内容，可以根据城镇规划的具体需要来予以合理搭配。
“多规合一”的产生源于政府对城乡规划与土地规划的衔接探索，其在1999年全国第二轮土地利用总体规划全面开展后就已经崭露头角，当时“多规合一”的具体模式为“两规合一”。“十五”后期，国家发改委部署了“三规合一”目标，其在“城乡规划”和“土地规划”基础上，增加了“国民经济和社会发展规划”，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为了首批“三规合一”试点。2008年以后，广东省河源市、云浮市、广州市先后开展“三规合一”，并在机制与技术等方面都取得了实质性进步。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合发文，对“多规合一”内容予以确定，即“经济社会发展规划”、“城乡总体规划”和“土地利用总体规划”和“生态环境保护规划”，“多规合一”开始进入“四规合一”的发展阶段。
“多规合一”法律探讨——以《厦门经济特区多规合一管理若干规定》为视角
“多规合一”法律探讨——以《厦门经济特区多规合一管理若干规定》为视角
作者：郭晓芳
来源：《人大研究》 2016年第11期
福建省厦门市通过“多规合一”改革试点工作，推进多领域、多层次的空间治理体系顶层设计改革，带动厦门城市治理体系和治理能力深层次的变革和创新，以规划引领和统筹城市发展，增强城市发展的系统性、持续性和整体性，为城市发展创造了新的改革红利。《厦门经济特区多规合一管理若干规定》（以下简称《若干规定》）是我国首部对“多规合一”管理进行立法的地方性法规，经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，于2016
年5 月1 日起正式实施。法规生效后，全市已有87 个部门接入“多规合一”管理综合平台，实现了信息共享、业务协同、审批高效。施行“多规合一”后，建设项目从启动到施工许可证核发的时限得到大幅压缩，财政投资项目审批由优化前的345～532 日压缩到147～196 日，社会资本投资项目由优化前的202～305 日压缩到134～166 日。审批时限分别压缩了二分之一和三分之一以上，而且该时限包含项目业主准备工作、招投标和中介服务等时间。而建设项目审批环节由改革前的16 个环节，减少为现在的4 个环节，审批事项由改革前的27 项，减少为现在的11 项，申报材料在优化、简化共性材料及前道批文后，由249 项减少为156 项，“多规合一”改革的成效已日益显现。
一、“多规合一”的立法背景
“多规合一”来源于“三规合一”。“三规合一”的“三规”，是指国民经济和社会发展规划(以下简称“经规”)、城市总体规划(以下简称“城规”)和土地利用总体规划(以下简称“土规”)，这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。“多规合一”则是在“三规合一”的基础上，将涉及城市空间布局和发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、海洋功能区划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入统一的“一张蓝图”和统一的工作体系，构建业务协同平台和建设项目审批信息管理平台（即“多规合一”管理综合平台），对空间战略规划的制定，建设项目的生成与审批机制进行制度性安排。
厦门市_多规合一_实践的探索与思考_王唯山
46厦门市“多规合一”实践的探索与思考□ 王唯山，魏立军[摘 要]在对“多规合一”的背景与形势进行分析的基础上，研究基于厦门市的实践，对其“多规合一”的“四个一”工作成果——“一张图”、“一个平台”、“一张表”和“一套机制”进行了总结，探索了“多规合一”工作的内涵、成效及现实意义。厦门市通过“多规合一”，解决了多个规划的技术协调问题，并通过将“合一”后的成果整合为统一的技术信息平台，供各个政府相关职能部门使用，提高了政府审批管理工作的效率，进而推动了社会治理工作的转型与改革。[关键词]多规合一； 一张图；一个平台；一张表；一套运行机制；厦门市[文章编号]1006-0022(2015)02-0046-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]AThe Practice And Reflection Of Xiamen “Multiple Plans Integration”/Wang Weishan, Wei Lijun[Abstract] The paper analyzes the backdrop and situation of “multiple plans integration”, concludes “one drawing, one platform, one chart, one mechanism” approach of Xiamen city, and studies the connotation, effect, and practical meaning of “multiple plans integration”. Xiamen city solves technical coordination of multiple plans, and establishes a unifi ed technical information platform for sharing, improves government inspection and management effi ciency, and promotes social governance transition and reform.[Key words] Multiple plans integration, One drawing, One platform, One chart, One mechanism, Xiamen city1“多规合一”的背景与形势1.1“多规合一”的背景“多规合一”来源于“三规合一”。“三规合一”的“三规”，一般是指国民经济和社会发展规划(以下简称“经规”)、城市总体规划(以下简称“城规”)和土地利用总体规划(以下简称“土规”)，这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。从实践的角度看，“三规合一”是指将经规、城规、土规中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自形成系统。“多规合一”则是将涉及城市发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、海洋功能区划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入“三规合一”的工作体系，形成涉及面更广的规划协调。“多规合一”的工作要求，其实在各自规划的相关法律条文中就有所规定。以“三规合一”为例，《宪法》第八十九条规定，国务院行使编制和执行经规及国家预算的职权；《土地管理法》第十七条规定，各级人民政府应当依据经规，组织编制土规；《城乡规划法》第五条规定，城规的编制应当依据经规，并与土规相衔接。从以上相关的法律条文规定基本可以得出“三规”之间的关系：城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。“三规”有各自的规划目标和体系，对城市发展发挥的作用也各不相同，所以也才有各自存在的必要。然而，“三规”之间的相互关系密切，互有技术部分的交集需要相互协调统一，所以从规划编制的立法层面就有“三规合一”的基本要求。不管是从理论还是从实践的角度看，由于规划主体、技术标准、编制目的与规划期限等不同，规划之间的矛盾与冲突现实存在。虽然规划对象是同一个城市，但存在着“多规”不统一的问题，且问题最突出的是各个规划的技术交集部分—城市建设空间。经[作者简介]王唯山，教授级高级规划师，厦门市城市规划设计研究院院长。魏立军，高级工程师，厦门市城市规划设计研究院研究所主任工程师。472015年第2期 第31卷规提出的多数发展目标最后是要落实在建设项目上的，而建设项目需要建设用地支持。土规的工作重点是规定城市行政区域范围内的各类土地用途，其中一个重要的部分就是确定城市(乡)建设用地的规模与布局。城规本身就是对城市建设用地的规模测算与空间布局，而城市环境总体规划则涉及到了划定城市建设用地不可侵入到的城市生态保护区域。因而，城市建设用地就成为了“多规合一”最需要统一的部分。从法律规定的逻辑关系看，“三规”的层次关系依次为经规—土规—城规，但有意思的是，法律规定的3个规划的规划期限却各不相同，层次最高的经规的规划期限最短，一般为5～10年，土规的规划期限为15年，而层次最低的城规的规划期限最长，一般为20年。那么从理论上讲，有关城市建设用地规模与布局的统一协调问题，下层次规划是无法以上层次规划为依据的，当然也就容易出现各个规划“自说自话”的现象。而“三规”在技术路线上也有冲突。土规的指标是自上而下层层分解确定的，是不能突破的；而城规却是自下而上地根据人口增长规模测算得出建设用地的指标：两种技术路线指导下的结论往往不一致。从实践的角度看，各个规划相互冲突或有矛盾的现象就更为常见。发改部门确立的项目不在城规确定的建设用地范围内，城规确定的建设用地规模和边界不断突破土规给定的指标与范围等现象则更为普遍。由此，几年前学界就有“两规合一”或“三规合一”的说法，并进行了理论的初步探索。1.2“多规合一”的形势2013年底，中央召开全国城镇化工作会议，会议提出了未来城镇化工作的六大任务。其中，在提高城镇建设用地利用效率方面，要求按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活与生态空间的合理结构；切实保护耕地、园地和菜地等农业空间，划定生态红线，坚决守住底线。在优化城镇化布局和形态方面，既要优化宏观布局，又要搞好城市微观空间治理；根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定每个城市特别是特大城市的开发边界，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。中央城镇化工作会议精神对城市的发展提出了明确和具体的要求，特别是要求划定城市开发边界和生态红线等。不久前出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020)》则明确指出城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划与土地利用规划等的“多规合一”。这些要求的落实，都需要加强城市各规划之间的统筹和协调，做到将各个规划整合到统一的空间体系中。在新形势下，“多规合一”工作就显得更为迫切，意义也更加重大。2厦门市“多规合一”的实践2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，将厦门市列为全国28个试点城市之一。通过“多规合一”工作实践探索，厦门市不仅取得了多个规划相互统一的工作成果，并且建立了统一的数据信息共享平台，服务于政府部门的审批管理，并取得了提高行政效率的明显成效。总的来说，厦门市于2014年初启动“多规合一”工作，历时近1年时间，形成了“四个一”的工作成果，即“一张图”、“一个平台”、“一张表”和“一套机制”。2.1“一张图”：全市空间规划管理信息系统近年，广州市、深圳市、武汉市和重庆市等城市开展了“一张图”建设工作，其做法是将一系列可作为行政许可依据的法定规划(包括总体规划、专项规划和控制性详细规划)的图形数据整合到一个统一的基础地理信息平台之上[1]。从城市管理角度看，“一张图”不仅指城乡规划，还应涵盖土地、社会、经济和环境等规划的内容。基于此，广州市、云浮市和上海市等城市探索了城规、土规和经规（或主体功能区规划）等规划的统筹协调，利用 GIS 技术构建一个“三规合一”的基础地理信息平台[2-3]。厦门市在广州市等城市“三规合一”实践的基础上，率全国之先开展了“多规合一”工作，推动了发改、国土、环保、规划、林业、水利及农业等多部门的规划统筹，形成“多规合一”的“一张图”，构建了空间规划管理信息系统。“一张图”的工作历程可分为“战略引领、空间整合和规划落地”3个阶段。2.1.1战略引领，构建理想空间模式城市发展需要顶层设计，就城市发展目标、发展战略和理想空间模式取得共识。2013年，厦门市委、市政府编制出台的《美丽厦门战略规划》成为引领厦门市今后若干年城市发展的顶层设计。规划提出把厦门市打造成为“国际知名的花园城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市、闽南地区的中心城市和温馨包容的幸福城市”的五大发展定位目标；提出了“大海湾、大山海、大花园”的三大城市空间发展战略；明确了构建“一岛、一带、双核、多中心”的空间结构、保育十大山海通廊、划定900 km2的生态保护区等理想空间模式（图1）。规划广泛征求社会各界和群众的意见与建议，并以市人大表决的形式予以通过，形成了广泛的“共识”，为厦门市“多规合一”提供了“合”的方向。2.1.2规划整合，建立统一的空间规划体系以战略规划为引领，厦门市在同一48空间基准上开展了各部门规划的统筹协调工作，消除用地图斑差异，解决规划空间“打架”问题，通过划定两条结构控制线界定了全市远景生态用地和建设用地的结构关系（图2）。生态用地的管控边界为生态控制线，建设用地的管控边界为建设用地增长边界控制线，两条线无缝对接。在两类用地内部，进一步划定详细的用地控制线，形成统一的空间规划体系。厦门市按照“生态优先”原则，优先划定生态控制线：划定海沧湾、马銮湾、杏林湾、同安湾和东坑湾等海湾保护界线，落实“大海湾”格局；划定蔡尖尾山廊道、天马山廊道和美人山廊道等十大山海通廊界线，落实“大山海”格局；划定城市公园和开敞空间界线，促进“大花园”战略落地。在此基础上，统筹环保、规划、国土、林业、水利和农业等各部门规划的生态保护界线，取所有规划生态保护界线范围叠加后的最大界限作为“多规合一”后的生态控制线。生态控制线范围内按管理主体和用地类别进一步划定基本农田控制线、林地控制线、水域控制线及风景名胜区控制线等各类用地控制线，形成生态保护体系(图3)。 在生态控制线划定基础上，反过来梳理建设用地空间，落实“一岛、一带、双核、多中心”的空间结构。建设用地空间整合重点是城规、土规和经规的“三规合一”。首先，开展基础数据整理工作，包括规划部门的全市域控制性详细规划拼合图①及所有历史审批数据，国土部门的土规、最新土地利用变更调查数据及历史审批数据，以及发改部门的经规与近期重点项目库。将城规和土规的基础数据统一到GIS平台的同一坐标系，并完成“两规”建设用地与非建设用地分类标准的对接，同时在GIS平台落实发改部门的重点项目的用地空间，形成全市重点项目“一张图”(图4)。其次，开展图斑差异分析工作，通过GIS叠加分析，得出“两规”建设用地不一致的图斑和非建设用地不一致的图斑（图5），并与已划定的生态控制线再次叠加，分析出与生态控制线不一致的建设用地和重点项目图斑。最后，进行差异处理和控制线划定工作，将差异图斑进行归纳分类，明确各类处理的原则和措施，形成差异图斑处理的初步意见，通过“市、区、部门”的联动协调机制，明确处理意见和建设用地的调入调出方案，消除规划矛盾，形成一致的建设用地空间布局，并通过管控边界(即建设用地规模控制线、城市建设用地增长边界控制线、产业区块控制线和生图1 十大山海通廊示意图图2 城市建设与保护用地规划图图3 生态控制线规划图图4 近期重大项目布局图图5 “两规”建设用地图斑差异图图6 建设用地控制线规划图
多规合一的实践与思考
多规合一的实践与思考
引言
随着中央提出新型城镇化任务及新型城镇化规划出台，“一张蓝图干到底”，不能随意变动规划已成为基本共识。在此背景下，各地均开始了“三规合一”乃至“多规合一”的探索，目的就是建立一个“一张蓝图”式的平台，以有效统筹各部门规划，使之协调一致，便于政府统一实施。
在此之前，出于协调实施的需要，部分地区已开展了多规合一的尝试，如:
广州以空间战略规划为统领，协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，实现“三规合一”；
重庆则在经济发展规划、国土规划及城乡规划基础上加上生态环境保护规划，进行多规叠合等。
深圳、上海等地更在管理实施层面上，通过整合规划与土地部门，实施城乡规划与国土规划的统一管理。
在当前城乡快速发展的背景下，实施层面上迫切需要各部门的规划高度协调一致，主体功能区规划、国土规划、城乡规划、生态保护规划及产业、交通、市政等各类专项规划亟需在“一张蓝图”上实现统一，保障政府有效实施规划，推进建设与发展，因此，探索“多规合一”已成为新型城镇化阶段的重要内容。
镇江多规合一的技术思路
1多规合一的研究目的
镇江位于江苏省域西南，长江沿江城市，紧邻南京与常州，与扬州隔江相望，全域面积3000多平方公里，随着经济社会的高速发展，镇江市域城镇化率已突破60%。 在已编制的一系列指引全市发展的规划中，除城乡规划层面上的中心城市2020版总体规划及各辖市2030版总体规划，还包括2030年及更长远时期的全市空间发展战略、新市镇规划、乡村整治规划等，另外还有土地利用规划及整治规划、产业发展规划、近期行动计划、各类市政工程规划等不同部门层面规划。
为更有效地推进全市一盘棋发展和协调各部门实施工作，并将国家及全省新时期的发展要求融入行动计划中，镇江进行了一张蓝图式的多规合一尝试，目的是将已有的各类上位规划、部门规划及空间规划融入其中，有效推进全市的建设工作。
2多规合一的研究路线
会议专递│王俊：基于智慧广州时空信息云平台的多规融合实践与思考
会议专递│王俊：基于智慧广州时空信息云平台的多规融合实践与思考
2015年9月19日-21日，2015中国城市规划年会在贵阳市召开，与会者共同探讨新常态下城乡规划的传承与变革。广州国规委自动化中心王俊主任在“专题会议二十：云时代的规划技术变革与创新”上做了题为“基于智慧广州时空信息云平台的多规融合实践与思考”的报告，现将报告内容做概略性整理，以飨读者。 本届会议更多精彩内容敬请关注中国城市规划网。
精彩内容 1 信息化视角下的“三规合一”、“多规融合”2 智慧时空信息云平台的支撑作用3 从“三规合一”到“多规融合”的广州实践4 思考与建议 1 信息化视角下的“三规合一”、“多规融合”
1.1 信息化视角下的“三规合一”问题分析
存在问题：——三规空间矛盾突出、实施困难，主体、标准、期限等不一致，三规空间上的冲突常导致规划实施困难，项目选址难、落地难。——建设缺乏统筹，管控手段不强，城市规划建设缺乏统筹，时有触及农田及生态用地，对生态敏感用地造成破坏。——多头管理，信息更新难、共享不足，信息不透明，多个部门分头管理，重复建设与信息的不一致性客观存在。——审批流程复杂，管理效率低下。涉及20几个部门，涵盖200多个环节，互为前置、来回调整、串联审批、耗时漫长。
在同一空间尺度上明确目标（发改委）、坐标（规划局）、指标（国土局）并协调好“叁标”之间的关系，形成“三规合一”一张图，优化审批工作流程，开展信息联动，协同审批，促进项目落地，提升审批效率。
1.2 “多规融合”是智慧城市建设，时空信息融合的要求
2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。目前广州市正在开展“多规合一”工作，并将“多规合一”的概念进行了延伸，概括为“多规融合”，提出加强规划管理的信息化工作，发展数字化城市管理，推动信息平台建设和功能拓展。1.2.1 “多规融合”的工作目标 在“三规合一”的基础上，融合教育、卫生、环保、交通、市政等多个部门的规划和信息，建立时空规划体系，推进各类规划的相互衔接与深度融合，有序开展城市建设。运用信息化技术，优化城乡空间布局，提升行政审批效能，促进政府职能转变，搭建起多规融合的信息平台框架，制定统一的数据库标准，平台运行的管理规范和数据更新机制，建成一批实用性强的时空辅助决策功能（图1）。