城市空间规划的“多规合一”与协调机制 王维

城市空间规划的“多规合一”与协调机制王维
发表时间：2018-12-19T15:46:58.147Z 来源：《建筑学研究前沿》2018年第25期作者：王维
[导读] 本文基于“多规合一”内涵和工作特点的分析，并提出一些个人观点，以供参考。

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摘要：快速城镇化伴随信息化时代的到来，对城市空间管理的精确度和部门之间的协调配合提出了更高要求，城市空间的分部门管理可以使管理更为精细化和专业化，符合社会化分工的要求。

目前各地纷纷开展“多规合一”工作，工作中部门之间、部门规划之间的协调和衔接是工作中的重要环节。

本文基于“多规合一”内涵和工作特点的分析，并提出一些个人观点，以供参考。

关键词：“多规合一”；工作协调机制；空间协调工作组织；
1“多规合一”内涵
“多规”的差异具有其本源原因。

以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为例，无论是从规划内涵、规划法理基础、规划理念，还是从规划体系、技术内容和规划期限，以及规划审批、实施方式和监督检查手段，“三规”均存在差异。

这种本源差异导致了“多规”的空间布局差异在我国普遍存在。

2 “多规合一”空间协调工作组织
2.1纵向工作组织
“多规合一”工作纵向涉及省市县，横向涉及发改、国土、规划、环保等多部门，协调内容涵盖全域城乡空间，包括建设空间与非建设空间，地块和图斑数量巨大，建立强有力的规划协调工作组织对顺利推进工作具有重要的意义。

协调工作机构一般包括专门议事协调机构、临时议事协调机构和部门联合办公等多种方式。

从各地的“多规合一”实践来看，应成立由主要领导牵头的工作领导小组――工作办公室――工作专责小组的多层级的协调组织机构，下一行政层级应参照上层级设定相应的组织结构，及时协调解决相关问题，共同推进相关工作。

2.2横向工作分工
受部门利益的影响，不同规划部门从各自的角度争夺空间管控的主导权，很多地方行政长官经历了这样的变化：90年代规划局局长重要，2000年后国土局局长重要，现在发改委主任重要。

目前，各个规划部门争坐龙头的现象依旧存在。

国民经济和社会发展规划作为国家加强和改善宏观调控的重要手段，要求其他规划均要以该规划为依据进行编制；城市规划充分利用其在空间布局上的优势，进一步在城市发展战略、城市发展定位、资源保护等方面扩大其话语权，强化其在城乡建设方面的龙头地位；土地利用总体规划在将重点放在耕地与基本农田保护的基础上，进一步强化土地资源的保护与综合利用，强调建设用地的节约集约利用，国土部门通过严把土地“闸门”使得土地利用总体规划地位凸显。

规划部门的“龙头”之争是规划与规划之间出现矛盾的根本原因，争做“龙头”必定在规划主导内容上强调“以我为本”，导致各类规划自成体系，规划与规划之间的衔接存在困难。

3“多规合一”空间协调技术
3.1用地分类标准衔接
结合覆盖全域的城乡规划用地分类和土地利用规划分类的异同点，对土地利用规划分类标准进行对接，明确建设用地与非建设用地的内涵，将城乡规划用地分类中的城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地以及其他建设用地定义为城乡规划建设用地，将土地利用规划分类中的城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地定义为土地利用总体规划建设用地，城乡规划的非建设用地与土地利用总体规划的农用地及其他土地对照，实现两者详细分类的一一对应，为规划之间的对照分析搭建土地利用分类衔接平台，确保土地分类标准的衔接。

3.2空间坐标体系转换
“多规合一”工作所需要的基础资料主要包括规划、发改、国土、环保、林业等部门的规划数据、基础地理数据、审批数据等。

其中，城乡规划成果与规划审批数据一般采用地方城建坐标，土地利用总体规划成果与国土审批数据采用西安80坐标，发改委及其他部门相关数据因基础不同采用坐标不一。

“多规合一”基础数据坐标的不统一，导致各类规划数据、行政审批数据之间难以进行精确的对照比较。

因此，面向地方城市建设管理，“多规合一”工作应建立西安80坐标系、北京54坐标系与地方城建坐标系的转换参数，搭建坐标转换平台，实现多个坐标系的实时转换。

3.3控制线体系设置
“多规合一”工作突出运用底线思维，抓住城市空间管理中建设与保护的核心问题，建立了由生态控制线、建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线和产业区块控制线构成的控制线体系。

在广州市基础上，厦门市“多规合一”创新设置了结构控制线和用地控制线，将生态控制线和建设用地增长边界设置为结构控制线，以两者区分区域是否进行空间开发。

结合大量的“多规合一”工作实践，通过控制线衔接不同规划的用地分类表达，形成引导发展、控制发展、强化保护等不同类型的管制区域，并确保相同管制区的用地内涵一致。

3.4信息联动平台建设
完善“多规合一”工作协调机制，重要内容之一是建设形成“多规合一”的信息联动平台。

建设“多规合一”信息管理平台，其目标是建立“多规”信息管理汇通机制，实现部门间的信息共享，支持“多规合一”过程中的差异分析处理，消除规划矛盾，推动“多规”信息的共建、共享、共用，推动各部门业务的协同办理。

远期将涵盖城乡规划、重大项目、土地资源、环境保护、交通水利等涉及空间的信息要素叠加，建成统一的信息联动平台，便于发改、规划、国土、建设、环保、水利、交通等部门审批过程中及时沟通和协同，为“智慧城市”建设、实现“多规合一”、城市高效管理提供信息技术支撑。

4“多规合一”空间协调运行
4.1建立联动修改机制，推动法定规划落实
在完成“多规合一”建设用地规模边界、建设用地增长边界、生态保护边界等用地边界合一的基础上，通过“多规合一”控制线方案与现行
的城乡规划、土地利用总体规划、林业规划等进行叠加分析，分别明确土地利用总体规划、城乡规划、林业规划等与“多规合一”的差异情况，提出法定规划的修改建议并敦促联动修改，通过法定规划的落实，实现“多规合一”工作成果的法定化。

4.2建立动态维护机制，促进“多规合一”长效运行
在城市发展建设过程中，不免出现具体建设项目用地与“多规合一”成果不一致的地方，明确“多规合一”成果如何修改就尤其必要，在不改变现有机构机制前提下，重点通过规定控制线修改条件、修改程序等实现针对“多规合一”成果的动态维护。

此外，修改维护后的“多规合一”控制线方案应动态牵引法定规划的修改，确定法定规划与“多规合一”成果的动态衔接一致，以确保城市建设管理的行政统一性，为城市的平稳健康发展提供保障。

结束语
综上所述，“多规合一”工作已建立起一套行之有效的空间规划衔接协调机制，包括协调组织、协调技术以及协调运行要求等。

在现有空间分权的行政管理体制下，通过“多规合一”工作建立的空间协调机制已基本能搭建起“多规”协调的桥梁，实现“多规”之间的衔接互通。

在未来创新空间规划体系的总体要求下，当前推进的空间规划衔接协调机制是必不可少的一个过程。

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