空间规划改革与“多规合一”

空间规划改革与“多规合一”一、空间规划的现实及问题规划是为实现定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程。

空间规划是对国土空间系统统筹的安排，是公共管理部门实施国土空间的管理手段和方法。

规划伴随着人类产生及经济社会的发展，始终前瞻远谋、走在前沿，约束、规并指导发展。

科学发展，规划先行。

由于规划本身的特性要求，空间规划一贯以严肃、严谨、科学、法定、连续、系统、刚性、权威等个性特征为自身标签和社会认同。

但近年以来，随着市场经济深入发展，经济社会飞速发展，城镇化进程加速，规划的本能严重退化，规划的个性日渐缺失，规划任性和管理随意问题严重且呈蔓延之势。

一是规划繁杂且不协调、不衔接、不统一问题突出。

我国现行规划类型众多，涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区划、环境保护规划等多项规划，在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾。

规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性，甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题。

二是规出多门、各自为政，协调统一管理难的问题突出。

现行的各项空间规划体系“条块分割”现象严重，职能被分散到几个行政主管部门体系中。

从地方层面看，各规划在各自的行政体系架构中展开，均采取“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，分别对各自的规划工作进行管理，使得出现“条条”协调不力、“块块”关系混乱的局面，规划协调实施难以落实。

三是规划容边界模糊，指标、标准等技术不兼容问题突出。

规划职能边界模糊，容交叉重叠，也造成部门职责难以厘清。

国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等各项空间规划发展历程不一、关注的侧重点不尽相同，使得各自编制的出发点、技术路线均有差异，从而导致目标和结果差异明显，给指导实践带来困惑。

四是规划视同“花瓶”，有法不依、有规不执问题突出。

我国规划管理随意、刚性不足、法定性不强、连续性缺失已成顽疾。

公共管理部门受发展观、政绩及考核导向等多种因素影响，导致规划贯彻执行及管理随意任性，政府换届规划随之换届，领导变化思路随之变化。

同时规划虽然均经历的相关法规法定程序，但在权利和法律之间，利益与法规之间，往往权利任性至上，将规划束之高阁，计划赶不上变化，规划赶不上调整。

从十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，到全面小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，我国经济社会发展进入了新常态、新阶段，深化推进规划体制改革，加快规划立法，建立空间规划体系，推动规划体系及管理方式创新，探索实施“多规合一”，确保空间规划权威性、严肃性、连续性已成为我国规划领域的迫切任务。

二、多规合一的提出及背景窗体顶端2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。

总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一蓝图，并以这个为基础，把一蓝图干到底。

2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。

推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一蓝图，并以此为基础，把一蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。

指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，多规合一。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2014年10月，国家住建部规划司在市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县（市）要按照“一蓝图干到底”的要求，做好一图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

三、多规合一的意义及必要规划领域所呈现出的现实和问题，已成为规划行业的顽疾。

其问题背后反映的是有法不依、有规不执的当前发展无序、管理随意的无奈现实，因此加快推进规划体制改革，以多规合一为基础，完善规划体系，具有现实及长远意义。

一是适应新常态，转变发展方式，实现持续发展的要求。

新常态下，发展观发生了重大转变，转变发展方式，以创新驱动，推动产业转型升级、提高发展质量，走集约节约、创新高效发展道路成为迫切任务。

既往规划乱象折射的胡发展、硬发展，盲目发展及无序发展等必须彻底革除，以多规合一为基础规划体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的需要。

二是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要。

目前我国横向、纵向、综合、专项等规划琳琅满目，各个管理职能部门各成体系，以规划指导发展本身没有问题，但各种各类规划之间容冲突、边界重叠或空白、缺乏衔接协调等问题司空见惯、习以为常，且规划视同“花瓶”，严重影响规划的有效实施。

多规合一将从技术上、管理上根本解决这些问题，确保规划有效落地实施。

三是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要。

国土空间具有唯一性和不可再生性，规划无序带来发展无章，乱建乱占、乱拆乱挖，各种经济社会要素空间布局不科学不合理，环境破坏，生态受害，造成了严重的不可挽回的发展负面损失，严重挑战人类的生存底线和秩序。

多规合一旨在站在空间管控和科学、合理、和谐的角度，确保国土空间可持续利用。

四是深化公共规划管理体制，重构良好规划体系的需要。

规划所显现的诸多现实问题，造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经非常严重。

实现良好的公共管理秩序，尤其自然空间的管控，是公共管理部门的基本和根本职责。

深化改革决定中明确要求加强空间管理，多规合一是深化公共空间管理体制的基础性工作，也是改革重构统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要。

五是贯彻落实依法治国，实现依法执政、依规办事的要求。

从十八届四中全关于依法治国决定，到四个全面的论调和要求，有规有矩必须成为常态。

规划乱象折射的无序发展，映射的是法治观念和法治思维缺失，权大于法、利高于规，有法不依有规不执，关键是缺严肃强硬的法治保障。

以多规合一为基础深化规划体制改革是强化、严肃和加强规划立法及严肃执法的要求。

四、多规合一的涵和本质按照国家新型城镇化规划及多规合一试点通知等官方的表述，“多规合一”基于国土空间布局的衔接与协调，是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，实现一个区域空间、一个空间规划、一发展蓝图，确保一蓝图干到底。

追溯我国规划法规管理及规划体系的延续演变，已有半个多世纪的历程，自从2013年以来多规合一提出及试点实施，公共管理部门、规划行业领域及社会大众等均对多规合一较为陌生和模糊，认识理解千差万别，甚至出现规划无用论、规划形式论、规划唯一论等不同论调。

到底如何理解多规合一，在本文之前的论述中已做了大量的阐述。

一是多规合一不会改变或弱化规划的本质属性，多规合一的要确保一蓝图干到底。

规划是对未来的预先统筹安排，始终对发展前瞻远谋，约束规并指导发展。

科学发展，规划先行。

多规合一要求一蓝图干到底，更加强化的规划的预先安排性和科学性，更加强化了其对发展的约束性、法定性和权威性。

不要无视藐视规划，让规划有意为无意成为花瓶和摆设，规划不要再任性换届或因人因事而随意变化。

二是多规合一不是一个区域只编一本规划，多规合一的目标是深化规划体制改革，建立新的规划体系。

经济社会发展的复杂体系及政府公共组织管理要求，必须要求各项职能专业分工、科学管理，而规划是实现科学有效管理的重要手段和方法。

因此多规合一不是一本形式上规划解决所有职能部门的问题，而更多是规划衔接协调和重构规划上下位等法规和管理体系的问题。

不要多部门多职能规划相关打架，相互矛盾，相互冲突，而且还互不兼容、互不相让，不要再维护权与利而损害生态及社会公共利益。

三是多规合一不是形式上的多个规划简单融合，多规合一的根本是解决空间有效管控和持续发展问题。

社会系统的多个部门、多个分工职能管理及多个规划有其存在的必然和管控的边界，多规合一除了规划本身字面上纸面上衔接协调融合之外，更多强调公共管理部门如何利用多规合一的规划解决经济社会发展的现实及长远问题。

国土空间具有唯一性，不要再为了规划而规划，为了少数权和利进行规划，不要再无视环境，不要再浪费唯一的空间资源，不要再走不持续的发展道路。

五、多规合一实施的难点我国现行规划体系及法规要求，已经历了半个多世纪的演变发展，各自规划均形成了一定的体系和惯例，实现多规划合一，要打破原来的条框，真正实现一蓝图干到底的基本要求，当前仍然存在诸多现实难点，不容回避，且需要深入解决。

一是规划期限问题。

各个规划由于政府行政条块的制约，形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系。

由于不同规划的服务对象和服务容不一样，编制规划期限相差很大。

例如城乡总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划规划期限是5年，土地利用总体规划的规划期限一般为15年等。

规划期限的不同导致两个问题：一是规划基期千差万别，起点数据不统一，难以有效融合各规划。

二是规划期不同，导致现状分析、空间开发、用地使用、生态环保等分析与预测难以吻合等。

二是规划体系问题。

当前国规划主要有几大类型组成。

一是发展规划，以国民经济和社会发展五年规划为代表，重点是明确区域未来发展定位、方向和思路。

二是城镇规划，以城市总体规划为代表，主要是对一定时期城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。

三是土地规划，以土地利用规划为代表，是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区围的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。