新制度经济学论文

“十七大”后的我国土地资源产权制度建设

李思

(中国地质大学20101003586 经济学)

[摘要]：自改革开放以来，我国经济迅猛发展。房地产业成为了我国经济增长的强大引擎，同时农林牧副也都在技术的进步下不断的带来巨大效益。但是在发展的同时资源需求也越来越大，面对日益增加的土地资源需求与愈用愈少的土地资源之间不可调和的矛盾，党的“十七大”提出建立考虑资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制；建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制的方针。本文旨在从产权制度建设角度，通过考察土地资源现状，发现其中问题，而得出自己的建设方案。

关键词：土地资源十七大产权制度

正文：

一、我国土地资源现状

我国国土面积144亿亩。其中，耕地不足20亿亩，约占全国总面积的13.9％；林地18.7亿亩，占13.92％；草地43亿亩，占29.9％；城市、工矿、交通用地12亿亩，占8.3％；内陆水域4.3亿亩，占2.9％；宜农宜林荒地约19.3亿亩，占13.4％。

我国土地资源的主要特点是，土地辽阔，总量巨大，但人均量偏低；地域跨度大、区域差异显著；难以开发利用土地比例较大。

二、我国土地资源存在的问题

国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史在接受专访时，用三个“难以为继”来描述目前我国土地资源存在的问题：过度消耗低效用地的粗放型发展难以为继；对大规模开发后备土地资源的依赖难以为继；忽视城乡土地权利主体平等的模式难以为继。

土地资源问题具体表现在：

1.人地矛盾突出

我国人均占有土地只占世界人均数的29％。全国人均土地、人均耕地比世界同类指标少60％-80％，在全世界160多个国家和地区中，分别排在第120、第114位。

2.土地资源利用程度低

比如，2004～2006年，我国粮食每亩平均收益分别为382元、329元和320元，远低于发达国家平均水平。2008年，据对我国17个城市的抽样调查数据显示，工业用地产出率不到发达国家20世纪80年代的2％。就连工业用地产出率高的深圳市也只相当于上世纪末发达国家7％的水平。

3.土地浪费严重

城镇土地至少有40％以上的潜力可挖。建设项目用地普遍征多用少，闲置浪费严重。

4.土地资源引发的环境问题严重

首先是水土流失，根据2008年发布的《中国林业与生态建设状况公报》，我国水土流失面积已达3.56亿公顷。其次是土地污染。一是农业对土地的污染，据调查，我国每年约有4000多万吨农药投入农田，残留化肥已成为巨大的污染暗流；二是工业“三废”对农田的污染，据统计，全国受大工业及乡镇企业“三废”污染危害的耕地已达1000万公顷，年污染面积由80年代初的6.67万公顷扩大到现在的近20万公顷；三是土地污染造成的粮食污染，全国每年仅因重金属污染而减产粮食1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨，合计经济损失至少200亿元。中国的重金属污染在南方则比较密集，其中，受镉污染和砷污染的比例最大，约分别占受污染耕地的40%左右。第三是盐渍荒漠化。

5.东西部资源匹配失衡

6.土地开发强度大，盲目用地突出

三、当前我国自然资源和环境产权制度安排中存在的问题

改革开放以来，为适应建立社会主义市场经济体制要求，我国对自然资源和环境产权制度及其管理制度进行了多方面改革探索，取得了巨大成就，初步构建了与社会主义市场经济相适应的自然资源和环境产权制度框架。然而，严重存在的环境污染问题、资源浪费问题、公有资产权益受侵害和资产流失问题，反映出我国的自然资源和环境产权制度还存在不少问题。主要问题表现在以下一些方面：

1.产权界定不明细不明晰问题

产权细化、产权清晰，是现代市场经济的必然要求。市场经济越发达，越要求产权细化、

产权清晰。面对市场经济的快速发展和科学发展的迫切要求，我国土地资源的产权界定还不够明细明晰，还不能很好适应经济社会发展的要求。

2.环境产权设置比较滞后问题

人类社会的生存发展离不开自然环境，自然环境从更广泛的意义上讲也是人类社会赖以生存发展的自然资源。没有自然环境的改善、发展，就没有人类社会的可持续发展。近些年来，由于环境污染、生态破坏造成的自然环境的恶化，已经给人类社会敲响了警钟。及时设置环境产权制度，利用法律和经济手段规范人们的生产和消费行为，有效保护生态和发展环境，既是国际社会面临的一个共同问题，也是我国发展中面临的一个重大问题。3.收益权分配不公问题

收益权是产权中的本质权益，任何其他产权诸如所有权、占有权、使用权、转让权等都必须同收益权结合，才能获得经济利益上的实现，才能激发权能的有效行使。然而，由于资源产权界定不够明确、细致，导致不同产权主体收益分配不公，进而也引致社会分配不公问题。

4.产权交易不规范问题

我国已初步形成了资源产权交易市场，对资源的合理、高效配置发挥了一定作用。但由于机制不健全、操作不规范、监管不到位，在产权交易中还严重存在着评估定价不科学，出让、转让价格不合理，市场竞争不公平，“暗箱操作”不透明，机会主义行为盛行等问题。

四、目前我国自有产权制度建设

目前，中国的环境资源市场仍是公共所有、政府管制模式，存在产权不明晰和市场运行效率低等问题。可以以下有效的制度建设路径和步骤：

1.建立市场化的环境资源公共产权规制模式

我国目前的环境资源市场主要是以“公”权形式存在，故引入市场化的“公”权市场模式对优化环境资源产权市场非常重要。

2.实现环境资源使用权和经营权的市场化

先实现对使用权和经营权的明确界定，然后再实行部分所有权市场化。一要明确界定产权。产权的明确界定使可交易的环境资源价格体系的建立成为可能。对自然资源使用权的

获得，根据不同自然资源的性质和用途规定不同的使用税费和获得途径。例如，对紧缺的自然资源实行高标准收费使用制度；对不可再生的、特别的自然资源实行管制使用制度；对一般性再生自然资源实行市场定价制度；对公益性自然资源实行限制使用制度等。二要完善环境资源产权交易市场。产权界定后，要大力加强法制，保证政府对环境资源的有效控制，避免产权垄断而导致污染环境、利用资源过于集中。允许跨行业交易，鼓励跨区域交易，从而优化产业结构和产业布局，同时有利于形成交易市场的规模经济和效应。

3.形成公私对接的完善的环境资源产权混合市场

对一些具有完全竞争性和排他性的自然资源，其所有权交易能增加交易的长期收益预期和减少交易的不确定性，提高交易的绩效。所以，我国自然资源产权市场的完善，最终需要将部分的自然资源所有权私有化，为引入完善的市场机制创造条件。

4.环境资源产权制度的建立需要市场和政府的共同作用

市场中交换的是产权，产权的初始界定非常重要，只有产权的初始界定清楚了，市场交易才有可能。因此，产权界定是市场形成的必要前提。而产权的界定涉及一系列费用，由国家具有暴力潜能，在产权的供给中具有比较优势，同时，政府介入有利于降低产权界定和转让的交易费用，因此，政府是产权制度的最大供给者。环境资源产权建立的主要障碍在于环境资源的公共物品性质和难以分割特性，对环境资源的投入与产出的考核成本很高。仅靠市场机制，环境资源的有效产权制度根本无法建立起来，而政府介入有利于降低交易成本。但产权安排应该是私人之间的一种合约，国家权力的介入主要在于承认这种合约安排的合法性和有效性，保护依据这种合约进行的正当的产权交易。因此，环境资源产权制度的建立需要市场和政府的共同作用。政府的作用应该是通过建立环境资源的产权规则，来完善环境资源市场，通过立法并用法律保证对所交易的环境资源给予清晰的初始产权界定，使环境资源的产权能在此基础上通过市场进行转移、重组和优化。在环境资源产权界定清晰的情况下，市场就能够利用价格机制，确定如何在众多提出权利要求的人之间合理配置日益稀缺的环境资源。可见，法律对环境资源产权的清晰界定是以市场交易为前提，政府对环境资源产权交易应该只提供“规则”，而不是直接干预产权的转让和交换的过程。

五、根据产权理论探讨土地资源相关制度建设

产权理论认为，产权结构对资源配置存在重要影响，市场交换是实现稀缺资源优化配置的最有效手段。产权制度是影响资源配置效率和经济绩效的重要变量。在现实的市场经济中，交易是有费用的，交易要有效率，交易成本就必须低于交易所得。要降低交易成本，产权

就必须明确界定。因为产权明确界定保证了交易的受益效应和受损效应都由交易当事人直接承担，减少了“外部性”，因而成本较低，效率较高。当大量的交易都在这种条件下进行时，整个社会的资源配置就会趋向帕累托最优，并导致经济的增长。

产权产生的基本原因在于资源稀缺性的显现，而产权的建立实际上是不同社会成员之间对资源权利的界定、保护和行使，关键在于相互间的排他性。当资源的稀缺发展到一定程度，使资源的相对价格提高，从而使建立排他性规则所费的成本低于可能带来的收益时，人们才有建立该资源产权的激励。环境资源稀缺性的显现和稀缺程度的不断提高，是环境资源产权理论建立的基础。

产权经济学界认为产权界定不清是外部性问题产生的根源。环境外部不经济性的产生源于环境资源没有被作为生产要素并界定其产权。外部不经济的环境污染在给污染制造者带来效益的同时，也给他人带来了成本。按照市场公平的原则，污染制造者应该对污染受害者给予补偿。但是，由于污染受害者对环境资源没有清晰可见的产权，他们如果要求得到相应补偿会付出很高的交易成本，致使环境污染问题失去经济学的依据而得不到有效解决。市场定价没有考虑环境外部不经济性是低估环境资源价值的主要原因之一，也是导致大多数环境问题和低效使用资源的重要因素。

六、产权改革与创新

可以说,产权制度是构建其他社会经济制度的基础,是推进可持续发展的重要基础性制度,为了减少利益纠纷和更有效的运作资产,我们应该从以下几个方面进行产权制度的改革和创新:

1.不同属性的产权适当分离

根据产权的可分解性,特定财产的各项产权如所有权、占有权、支配权和使用权可以分属于不同的主体。设置产权可以使不同资产的不同产权之间的边界确定,使不同的主体对不同的资产有不同的、确定的权利,这样就会使经济交往环境变得比较确定。加强国家对自然资源的管理,就要使自然资源的所有权与经营权适当分离。既然自然资源归国家所有,那么国家对自然资源的所有权就要得到切实体现。任何企业、单位在使用资源时都要考虑到有偿使用问题,是否乱用、滥用问题,有没有造成环境污染和带来潜在的能源危机问题,以及是否损害了他人利益和公共利益等问题。政府还可借助行政和法律手段对资源的勘探、开发和使用实行许可证制度,通过立法、授权、实施配额利用等方式,为资源确立产权。

2.建立产权的激励———约束机制

只有产权明确还是不够的,还应该使产权发挥激励和约束功能。与传统的激励理论不同,新制度经济学的激励机制不能建立在边际补偿的基础上, “它们是建立在有效率合作的收入分享的基础上和威胁的逻辑上。”产权制度建立的同时也明晰了各自的利益边界,当当事人的利益通过明确产权得到肯定和保护时,便能激发其内在的良好动机。因此,要制订生态环境激励机制和优惠政策,对环境整治取得实际成效的单位和个人给与必要的物质和精神奖励,以调动生态环境建设者的生产积极性、主动性和创造性。反之,如果产权主体的行为违反了产权界定,造成了一系列不良影响和严重后果,则必须为此承担代价,如受到名誉损失、罚款、没收资产甚至法律制裁。

3.建立产权的资源配置机制

由于产权是对各种资源或生产要素的权利,因此设置产权就是对资源的一种配置,产权的变动必然也会同时改变资源的配置格局。科斯等产权经济学家认为通过产权谈判和产权界定,产权明晰了,经济活动的成本都将由活动主体自己承担,在权衡收益和成本的前提下,可以促进资源的优化配置和合理利用,提高资源的利用率。在资源开发和利用过程中,如果资源产权不明确,又缺乏有效的约束机制,那么各个市场行为主体在自身利益的驱使下,将会互相争夺资源占用和使用权,对资源进行掠夺性开发,为此,政府应该尽力消除市场中的信息不完全、不对称,协调公共资源开发利用的机会不均等,设置合理的产权制度并可采用契约等形式来优化资源的合理配置。

参考文献

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