从问责官员复出现象看我国行政问责制度

从问责官员复出现象看我国行政问责制度 [摘要]：行政问责制度是强化政府职责、改善政府管理的有效途径,也是实现依法治国、构建和谐社会的必由之路.随着我国社会主义民主政治的发展，“官员问责制”成为新时期政治体制改革的亮点，得到了不断的发展和完善,但是也存在一些不容忽视的问题.本文通过问责官员复出现象研究当前我国行政问责制度,并希望通过制度建设来进一步完善我国行政问责制度。

[关键词]：行政问责，官员复出监督机制

一、我国行政问责制度。

所谓行政问责制，是指政府部门及其工作人员由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，由特定的问责主体对其进行责任追究的制度。

一般认为，形式意义上我国行政问责制是从2001年国务院颁布实施《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》后开始的，实际意义上问责开始于2003年的“非典”时期。2003年为应对“非典”危机,中央掀起了一场我国历史上第一次大规模的“问责风暴”,包括时任卫生部部长的张文康、北京市市长的孟学农在内的千名官员被问责，官员问责开始走入了公众的视野。此后几年中，问责制逐渐趋于制度化、规范化。从密云踩踏事故、到开县井喷，再到阜阳劣质奶粉事件，每次突发事件的背后，都会有相关的政府官员被问责。

在我国目前政府和党内问责的方式主要是公开道歉、责令书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉，引咎辞职、撤职、免职、责令辞职，行政处分，刑事追究等；问责范围不但包括对重大事故、滥用职权行为的问责，而且还包括对行政决策失误、对行政效率低、推诿扯皮、个人行为不当等行为的问责。

二、问责官员复出现象。

一次次的铁腕问责，一批乱作为、作为不力、不作为、无作为的政府官员因此丢掉“乌纱帽”，《中国新闻周刊》对“问责风暴”的评价时：这场风暴有可能导致一场影响深远的体制革命，也有可能只是另一次过眼云烟式的“运动”。部分问责官员甚至绝大多数问责官员往往在被问责一段时间后重新复出，或官复原职，或异地任职，甚至提拔重用。三鹿奶粉事件中国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，后升任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记。因2009年和2010年三起特别重大矿难被降级和党内严重警告的河南省平顶山市市长李恩东，4个月后即调任河南省水利厅副厅长。因宜黄强拆自焚事件而被免职的宜黄县县委书记邱建国和宜黄县原县长苏建国,被宣布分别出任抚州金巢经济开发区管委会主任和抚州市公路局局长。

官员被高调问责，随后又被不经意地发现低调复出，几乎成了现实操作手法的铁律，沿着出事→问责→冷却一段时间→悄然复出→被发现→舆论哗然→解释复出符合规定→不了了之(个别新的任命被撤销)的不算完美但有惊无险的轨迹一路狂奔。1这些官员在突发事件发生后往往被十分高调的被问责，但是经过一年左右的问责期限后，往往被十分低调的安排复出，如果新闻媒体和公众没有注意到，那么曾引起众怒的政府官员也就“漂白”了自己的身份。如果发现了，舆论与公众的不依不饶往往会得到被问责官员上级的解释“其复出符合国家的相关规定”。人民群众缺少一个应有的说明，问责官员被问责后很快复出，程序不公开透明，对人民群众来说就是“伤口上洒盐”。北京大学政府管理学院研究员刘明望认为行政问责的根本目的在于强化行政监督、提高政府执行力和公信力，但从根本上讲，民意无

1.陈霄学者称问题官员几乎100%复出免职如同带薪休假 [N] 法制日报，2011-12-14

力对官员是否复出进行制约，而官员的重新启用也要偷偷摸摸。而隐蔽的复出，又触犯了公众的敏感神经：没有享受知情权、参与权、表达权和监督权。

一些官员从“下岗”到“上岗”周期不过半年，引发公众较大争议。问责制度形同虚设，官员问责期间如同“带薪休假”。如果没有最高层的雷霆行动，依据现存制度约束，制度派生的自发惩处保障不足。集体负责往往让你找不到大错，多部门交叉管理体系往往让你难辨真伪，“不求有功但求无过”的官员推脱技巧往往让你找不到方向，权力集中而责任分散的现状往往让你一头雾水，而自上而下体制内监督所限往往让追究效能不长久。2苏州大学教授杨海坤认为问责官员的随意复出是我国行政体制改革进程中的非正常现象，具有虚化和架空行政问责制、严重损害政府公信力、助长官员“唯上不唯下”三大危害。民众对蛰伏一年即复出的官员颇多微辞，向有关部门询问时，往往得到“该官员复出符合相关规定”的回复，这种回复根本不能让人民群众满意，问责制成为假问责。不利于维护民众的知情权、参与权、表达权、监督权。打着有关规定的旗号，问题官员的复出往往如魔术般神奇3。

三、目前我国行政问责制度的问题。

（一），中国传统的人情观念过度干涉行政问责制度。

中国是一个人情社会，人情在社会交往中往往会发挥意想不到的作用。因为人情，官员之间往往都有扯不清的利益关系。在我国目前的政治氛围下，问责往往是由上级行政机关进行，问责主体与被问责官员之间难免会有一定的利益冠以或者人情关系。因为人情，问责主体对被问责官员的处罚流于形式，板子高高举起,轻轻落下。问责官员被问责，往往是象征性的问责，在事件影响变小，群众不满情绪平息后，问责官员往往通过关系向上级跑官、要官。

问责官员，特别是一些群众意见很大的官员的随意复出说明，我国问责官员能否复出、复出的时机和方式等仍然主要取决于上级领导的主观意志，而非固定的规则。如果上下级党政负责人均是道德人，如果上下级党政机关之间不存在规制之外的既得利益关系，那无可厚非，但现实情况下，基于庇护关系、裙带关系等建立的共同体，在政治生态中，并非是一种例外。4

（二），有问责之事，无问责之法，缺乏统一的法律法规。

北京大学宪法与行政法研究中心教授沈岿做过一个统计，目前关于官员问责复出的规则，尚无法律法规，散见于若干规范性文件中，但其中，“既有党的条例，也有政府的规定，既有中央出台的，也有地方政府制定的”5。尽管问责的方式包括公开道歉、责令书面检查，通报批评、公开谴责、诫勉，引咎辞职、撤职、免职、责令辞职，但是从目前情况来看，“问责”被当成了一种行政处分，鲜见予以刑事处罚的。现行的问责制度威慑力远远不能震慑住行政官员。以问责比较严厉的免职为例，中国一直是职级双轨的官员管理模式，免了行政职务，行政级别还在那里，官员依旧享受纳税人为自己提供的各项待遇，不在其位，却享受着在其位时的待遇，加上复职往往很轻松，因此中国的免职问责制度被称作“带薪休假”。

以上海静安大火为例，四名国家机关工作人员高伟忠、周建民、张权和冯伟被控涉嫌滥用职权罪与受贿罪，再次印证了“事故背后往往有腐败”。但目前存在一种现象：只要官员犯了错，就拿问责来应付公众，有些官员可能还涉及贪污腐败，应该追究刑事责任，但有了问责的“保护伞”，反而能轻松过关。即使被问责官员决策给国家和人民带来了极大的破坏，但往往是被处以行政处分，“带薪休假”结束后就可以复职了。在这种情况下，问责制度不仅

2. 陈虎从“问责风暴”到“问责机制”［J］《科学时报》，2008-10-15

3.邓清波问题官员复出果真“符合规定”[N] 工人日报，2009-5-15（11）．

4.毛昭晖问责官员屡复出引发对制度思考程序被指缺监督人民论坛，2010-6-24

5.顾杰. 论我国行政问责制的现状与完善［J］.理论月刊，2004（12）.

远离了我国建立问责制度的本意，还成为了保护官员不受刑事制裁的保护伞。

（三）问责官员违规成本低。

现实情况下，问责官员往往具有政府官员、党员、人大代表、政协委员等多重身份，因为某种事件被问责，并没有阻止官员其他权力的行使。

根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”这意味着，被问责官员一年后复出“合法”又“合规”。在这一条款下，除了问责时限，“实绩突出”、“符合提拔任用条件的”、“按照有关规定”等都是模糊笼统的规定。这样的话我国的行政问责制度就具有极大的自由裁量空间。官员违规被问责的成本极小，这样官员没必要担心自己被问责，因为即使自己因为某事件被问责，一年后自己完全可以因为成绩突出、符合提拔任用条件，按照有关规定重新复出，只要低调点，依旧可以重新担任领导岗位。风险小，成本低，某些官员就可以毫无忌惮作威作福。

（四）问责主体不明确。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定，“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，若一年后重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”也就是说被问责官员复制在经过所谓的审批手续后在经过上级党委组织部门同意后就可以“干干净净”的复出了。这样官员更多是是向自己的上级负责，而不是人民。

西方主流观点认为：政府官员行使权力要受到权力机关、政府专门监督机关、行政系统内部、政府之外的监督系统四种问责方式。我国宪法规定，我国不仅有行政机关内部的上级对下级的同体问责，还有人大、政协、民众等异体问责，但中国当前的行政问责机制更多的还是停留在党组织和行政系统内部自上而下的问责即同体问责上，立法机关、司法机关、民主党派、社会公众等异体问责主体往往不能发挥其作用。

（五）问责范围不明确。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》指出，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。但在现实情况下，行政问责机制往往是事件得到了社会舆论强烈的关注或得到上级领导的批示后才会启动。行政问责的范围还仅仅局限于影响较大的责任事故、造成群死群伤的安全生产事故和性质恶劣的食品安全事故等，行政问责的范围还存在很大的局限性。大事故后严加问责，只能给官员一时的震慑，事故平息后，官员思想往往松懈下来，侥幸心理事后死灰复燃。

我国法律规定行政首长负责政府的全面工作，实行集体领导制的党委负责在思想政治和组织上领导政府的工作。凡是属于重大问题的都需要在党委会上集体讨论、集体决策,问责制度缺乏公平性，就无法让被问责的官员心服口服，也无法让群众满意。但是各地出台的问责制，主要是对行政官员进行问责，而同样作为决策者的党委领导干部却很少被问责.直到2011年3月,北京才在全国首次提出将党委领导列入问责范围.

四、解决问责官员复出的对策。

实现新形势下行政体制改革，对于加快我国法治政府、诚信政府和责任政府的步伐有重要意义。增强政府官员的责任意思，建立责任政府，我们应该从以下几个方面实现行政问责制度的规范化、制度化、透明化。6

（一）加强问责的力度。

要提高问责主体的问责意识，问责官员作为国家工作人员，相对于普通群众，掌握更多的社会资源，因此也必然要承担更多的社会责任。官员的乱作为、不作为、无作为和作为

不力势必会浪费大量的国家资源，因此当官员被问责后，其受到的惩治措施应当更加严格，我认为官员问责可以吸收刑法中的“累犯”制度，对多次受到问责的官员加重处罚，对错误极大或引起社会极大公愤的官员永不录用。

问责官员复出,其待遇、福利应该根据其问责方式的不同，相对于本级别待遇低一个或者两个层次,上级党委和政府应该对其建立长期观察机制,在规定时限内问责官员表现良好,可以恢复与其级别相符合的待遇.对其升迁应该远严格于一般官员升迁制度.要完善能者上、庸者下的选人用人机制.问责不应该只在出现重大事故时进行，更应该在平时加以应用，摆脱运动式风暴式问责，实现问责的常态化.。

对引起社会重大不良反应的事件,对此事件作出决议行政机关领导、党委成员和其它行政人员都应进行问责.

（二）拓宽问责范围。

对于行政问责范围，有的学者认为，“行政问责的指向是无作为、不作为、乱作为、作为不力。”行政问责的范围既应包括违法行为，还应该包括政治上、道义上、个人言行上造成强烈负面影响的行为等。即问责范围不但包括对重大事故、滥用职权行为的问责，而且还应包括对行政决策失误、对行政效率低、推诿扯皮、个人行为不当等行为的问责。7对决策失误、弄虚作假、铺张浪费等不依法履职的行为，给予诫勉谈话、通报批评、责令辞职等不同程度的问责。

（二）明确被问责官员复出的具体标准，完善相关法律法规，对官员复出设立具体的标准程序和相关的规范约束，建立一个完善的官员复出机制。

当前我国行政问责存在一种现象，即如果有领导关注、媒体报道、公众强烈关注，那么往往会有几个官员就问责，反之就不追究。应确立行政问责的标准。行政问责标准的确立，可参考行政责任的构成要件，即要求主体有违反行政法律义务的行为，同时在进行违反行政法律义务的行为时存在过错。8但在具体承担责任时，不仅要考虑行为人的主观恶性程度，如动机、目的、事后态度等方面，还应考虑违法行为的情节及后果。目前我国行政问责的法理依据主要是法规、规章和中国共产党的党内纪律规范，真正意义上的法律比较少。邓小平说：“还是制度靠得住些。”因此应当制定一个关于行政问责的专门法律。要坚持“权责一致”的思想，明确各级政府与政府各部门之间的责任。王锡锌教授认为，“这里面实际上是可以延伸出官员在被问责以后，复出的一个重要的条件，那就是必须要有实绩，而且还必须是突出的。”

对使官员确立“有权必有责，有责受监督，侵权要赔偿”的思想，强化官员的责任意识。对所有问责官员不能全部一竿子打死，经问责调查仅有轻微过失并未造成公众利益损害，政治思想素质过硬，且确有能力的官员，本着“惩前毖后、治病救人”、“团结、批评、团结”的方针，完全可以让其复职乃至升职，重新为人民你服务。但是对于一些犯了严重错误的官员，必须清除出公务员的队伍，2012年3月12日，人力资源和社会保障部在其网站上公布，当前我国公务员共689万人，事业干部近3000万。689万的公务员队伍,不缺少全心全意为人民服务而且有才能的行政人员.

现阶段问责官员问责期限较短，只有一年的问责期限，应延长问责期限，我认为可以借鉴刑法中有期徒刑制度，根据问责官员所受处分的不同确立不同的处分期限。例如免职、引咎辞职、责令辞职的，问责期限应该远多于一年，以三年为佳。

（三）建立全面、规范、有序的政务信息公开制度

谣言止于公开，制度在于透明。阳光是最好的防腐剂，透明本就是一种监督。建立全面、规范、有序的政务信息公开制度是问责制得以顺利推行的重要基础。

7.尹权. 试论我国行政问责范围的扩大［J］企业技术开发， 2011-5第30卷第9期

8.应松年：《行政法与行政诉讼法学》，［M］北京：法律出版社，2005年，第392～393页。

若没有程序正义，也就没有实体正义。9官员复出的程序设置非常重要，必须经过认真、细致、慎重、严格的考察和评议。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，官员要坚持对人民负责的思想。凡被问责的领导干部，复出前应提前向人民群众公示，收集人民的意见，把被问责干部复出的监督权交给人民群众；确保人民群众相应的知情权、参与权、表达权和监督权。重新安排工作时应向任职地人大、政协通报，而非单纯的由上级党委组织部门作出决定。

问题官员“干干净净”地复出，是对受伤害的民众负责，是对官员奖惩体制负责，也是对每一个官员负责。问责官员相对于一般官员来说，因为其复出的社会影响更大，因此需要接受人民群众更多的监督。韦伯就曾指出：“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性，公务秘密概念是科层制特有的创造，没有比科层制更热衷于此的了”。10（四）建立多元行政问责机制。

行政问责机制包括行政系统内部问责和行政系统外部问责。仅仅依赖行政系统内部问责是远远不够的，还要依靠系统的外部问责作为支撑和辅助，只有内部外部两张问责制度相互结合才能保证问责机制的健康运行。行政系统的外部问责包含人大、民主党派、新闻传媒、社会公众等组织群体或个人。

共产党是我国社会主义建设的核心，问责要坚持以共产党为领导核心；人大是我国权力机关，问责要坚持以人大为问责主体中枢，实现其对政府问责的正常化；各民主党派是我国的参政党，因此问责要增强民主党派通过政协参政议政和民主监督的力度，在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督；司法机关要增强自身的独立性，通过司法权制衡行政权，加大司法审查的力度；同时充分发挥公民和新闻媒体的舆论监督作用。使之实现问责主体的多元化。

只有加强党、人大、民主党派、新闻媒体和人民群众问责力度，建构以中国共产党为领导核心，以人大为中心，以司法问责为后盾，以民主党派、新闻传媒、人民群众为重要力量的异体问责体系，健全同体问责机制，才能使行政问责机制不断得到系统化、法制化的建设。11

五、结语

上述涉及的问题或许不尽全面,但是仍可以从中看出当前我国行政问责制度的弊端,这应当得到政府和群众的关注.

建立完善的行政问责制度还需要一个长期而漫长的过程。责任政府是现代民主政治的价值导向，是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。只有完善相关法律法规，确定行政问责的主体、范围，建立一个完善的官员复出机制,使人大、政协和人民群众真正参与到行政问责机制中，发挥强有力的监督作用，才能使政府官员真到做到全心全意为人民服务，实现我国问责制度的透明化、制度化、规范化，并最终建立起廉洁、高效的责任政府。

9.李军鹏. 责任政府理念［J］.电子政务，2004(4)：24-25.

10.马克斯?韦伯. 经济与社会：上卷［M］. 林荣远，译.北京: 商务印书馆, 1997:242-245

11．刘岩实现行政问责主体多元化的思考［J］时代经贸，2011年第15期