我国行政问责制度的历史沿革

我国行政问责制度的历史沿革摘要本文从历史的角度阐述了我国行政问责制度的历史渊源和沿革，分析了我国行政问责制度的现状，指出自2003年“非典”疫情发生以来，我国行政问责制度已经有了很大发展，但在立法层面的行政问责法律制度，仍然缺失。

关键词行政问责历史沿革法律作者简介：曾文君，中南民族大学法学院，宪法学与行政法学专业硕士研究生，从事行政法学研究。

中图分类号：d630文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）03-156-02一、新中国成立到改革开放以前新中国成立到改革开放前，是我国行政问责制度形成与发展的奠基时期。

在新中国成立初期我国仅有一部《中国人民政治协商会议共同纲领》，虽然这部纲领没有对行政问责作出具体的法律规定，但就严惩战争罪犯和反革命首要分子以及惩治官员贪污腐败方面还是起到了一定规范作用。

另外在实践中，我党在新中国成立初期针对党内存在的严重浪费、贪污腐败、官僚主义等问题严厉惩处了一批包括刘青山、张子善等高官在内的党员干部，这种严格追究党员干部政治责任和法律责任的惩处制度对后期我国行政问责法律制度的形成起到了强大的震慑作用。

1954年我国颁布新中国第一部宪法，宪法关于公民基本权利的规定指出：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，……”并规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。

国家根本法对于国家公职人员违法失职行为必须予以追究的规定为我国行政问责制的形成发展起到了重要的奠基作用。

但遗憾的是由于我国政治生活中左的思潮的干扰，直到发生“文化大革命”，使得党和政府的各级机构、各级人民代表大会和政协组织陷入了长期瘫痪和不正常状态，使得这一时期不仅没有在宪法的法律框架下继续向前推进各项具体制度建设，而且对一些已有的行之有效制度也受到破坏和践踏。

但不管怎样，这一时期的问责实践以及国家根本大法的颁布和施行对我国行政问责制度的形成与发展还是起到了奠基的作用。

二、改革开放后到2003年“非典”疫情发生前改革开放后到2003年“非典”疫情发生前，是我国行政问责制度的初创时期。

1978年党的十一届三中全会作出实行改革开放的重大决策以后，我国的经济体制改革形势大好，取得了很大的进步，但政治体制改革却未能和经济体制改革一起实现同步发展。

为了跟上经济体制的发展步伐，我国党和政府逐渐认识到要真正实现政治体制的改革与发展就必须加强党员、领导干部的责任，要建立严格的责任制度，要从法律层面加强对问责客体权利的保障。

为此，党中央和政府进行了不懈的努力和探索。

虽然在这一时期我国还没有专门性的问责法，但对包括各级官员在内的国家机关工作人员应当依法追究责任的情形和方式却有了一些基本的规定：（一）行政问责制度在宪法上的具体体现1982年颁布的《中华人民共和国宪法》首次从宪法上明确了国家权力机关及其工作人员要对人民负责，若有违反宪法和法律的行为就必须对其追究责任。

这为行政问责制度的建立提供了宪法依据。

（二）行政问责制度在特别重大事故方面的规定1989年国务院发布的《特别重大事故调查程序暂行规定》（已废止）明确规定在发生重大事故时，有关部门或者单位可以对有关人员进行问责的四种情形，并就特别重大调查组成员应被问责的两种情形也做了规定，另外该规定还指出如果发生了特别重大的安全事故，相关省市的一些主要负责官员必须承担责任。

2001年国务院为了杜绝恶性事故的频繁发生，维护政府声誉，稳定社会秩序，出台了《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，其中第15条再一次指出如果发生特大安全事故，对社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，相关省、自治区、直辖市的主要负责人员必须承担责任。

（三）行政问责制度在人事方面的规定1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》（已废止）是一部专门规范公务员行为的行政法规，这其中就明确规定了国家公务员应当被追究责任的十四种情形和追究责任的方式。

1995年国务院颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（已废止）从人事制度改革角度，对我国领导干部辞职制度的三种方式——“因公辞职、个人申请辞职、责令辞职”作出了规定。

2000年在中共中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》中再一次对建立和完善党政领导干部自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等制度作出规定。

（四）行政问责制度在廉政建设方面的规定1998年党中央颁发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》从廉政建设角度指出责任追究是实行党风廉政建设的关键，是落实党风廉政建设责任制的主要内容和重要环节。

该规定明确了党风廉政建设的主体，对党风廉政建设应当追究和处理的六种情形进行了明确规定。

从以上分析可以看出，自改革开放以来，虽然我国在重大责任事故、人事、廉政等方面对责任追究的制度作出了一些规定，但对政府及其公务员监督管理上的问责机制并未真正建立，法律层面上可操作性的实施细则一个都没有，且在实践上也多体现为“个案问责”、“人治问责”，因此，改革开放以后到“非典”以前这一阶段只能算是问责制度的初创时期。

三、2003年“非典”疫情发生后以来2003年“非典”疫情发生后以来，是我国行政问责制度的形成与发展时期。

我国行政问责制度的初步形成是在2003年“非典”以后。

2003年突发的“非典”事件“是检验和考验我们的政府在多大程度上能履行职责、承担责任，并以效率与效能兼具的方式化解危机”的关键时期。

在这起事件中，我国有包括省部级官员在内的上千名政府官员“因隐瞒疫情或防止不力而被查处，这是新中国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任，这标志着我国行政问责制的全面推行。

”在这起重大的问责事件以后，行政问责风暴开始在全国范围内迅速刮起，并且越演越烈，越来越多的高层官员因工作失职或者和重大事故责任有关而被追究责任，他们或者引咎辞职、免职，或者受到相应的处分。

在这一时期，党中央和国务院为了深入落实行政问责制度，专门针对突发事件、党政领导干部的责任追究等先后颁发了一系列的法规、条例。

长沙、天津、深圳等地政府部门也根据中央的这些法规相继出台了一些和问责制相关的地方性规章制度，这些对我国行政问责制度的初步形成与发展起到了很大的促进作用，下面从法律、行政规章、部门规章、地方性规章几个层面对当前我国已出台的和问责有关的规定进行简单列举。

（一）法律关于行政问责的规定目前，我国还没有行政问责的专门性法律，有关行政责任追究的法律规定大多散见于《宪法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《公务员法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《治安处罚法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《安全生产法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政强制法》等相关的法律文件中。

以2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》为例，在该法出台以前，我国并没有专门针对突发事件的问责事项，但在该法出台以后，我国就确立了在突发事件中的八种问责情形：预防不力；处置失当；迟报、谎报、瞒报、漏报有关信息；未及时发布警报、采取预警措施；不服从上级领导、指挥和协调等。

（二）行政法规关于问责的规定当前我国关于问责的行政法规只有一部，即《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。

该法规是专门针对党政领导干部的问责规定，分专章分别规定了党政领导干部问责的对象、问责的原则、问责的情形、问责的方式和问责的程序等。

比如该《暂行规定》第5条规定，党政领导干部问责的情形有以下几种：一是决策严重失误；二是工作严重失职；三是部门监管不力；四是滥用行政职权、违法行政或行政不作为；五是对群体性、突发性事件处置失当；六是用人失察、失误；七是其他失职行为。

该《暂行规定》的出台表示我国行政问责制度的基本框架已经形成，但因在问责的对象、问责的范围、问责的程序等方面还不够明确，且没有形成体系，因此还需要对行政问责制度作进一步的完善。

（三）部门规章关于问责的规定在这一时期，国务院所属部委制定的与问责有关的部门规章主要有5个，它们分别是：《中国保监会保险监管问责制试行办法》、《银监会工作人员履职问责试行办法》、《银行业金融机构信息系统安全保障问责方案》、《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》、《工业和信息化部党政领导干部问责暂行办法》，这5个部门规章，分别是保监会、银监会、工业和信息化部三个部门从保险监管、工作履职、信息系统安全保障、工程建设领域突出问题治理、党政领导干部问责的角度对行政问责进行的专门规定。

（四）地方性法规规章关于问责的规定截至目前，我国有关问责的地方法规规章一共有375篇，其中失效的有11篇，已修订的有4篇，部分失效的有2篇。

按照这些地方性法规规章针对的不同问责对象，可以将它们分为四大类：一是针对行政机关及其工作人员过错责任追究的地方性法规规章。

主要有：2004年1与1日起施行的《青海省行政工作人员行政过错责任追究暂行办法》；2004年4月27日通过的《广州市行政机关过错行为责任追究办法（试行）》；2005年9月11日起施行的《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》；2009年3月17日发布的《石家庄市国家机关及其工作人员问责规定（试行）》；2010年8月16日颁布的《长沙市行政问责办法》；2011年10月1日起实施的《北京市行政问责办法》；2012年3月15日起实施的《哈尔滨市行政问责规定》等等。

二是针对部门行政首长问责的地方性法规规章。

主要有：2004年7月1日起施行的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》；2004年10月1日发布的《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》；2005年11月24日公布的《成都市行政首长问责暂行办法》；2006年7月1日起施行的《南昌市行政首长问责暂行办法》；2007年11月13日发布的《南通市行政首长问责暂行办法》；2010年4月30日发布的《九江市行政领导干部问责暂行办法》等等。

三是针对党政领导干部问责的地方性法规规章。

主要有：2008年4月10日公布的《海口市党政领导干部问责暂行规定》；2009年4月1日起实施的《广州市党政领导干部问责暂行办法》；2009年11月5发布的《深圳市党政领导干部问责暂行规定》；2010年4月15发布的《重庆市实行党政领导干部问责的暂行规定》等等。

四是针对其他方面责任追究的地方性法规规章。

主要有：2003年4月27日出台的《南宁市行政过错责任追究暂行办法》；2005年5月19日发布并实施的《台州市道路交通安全告诫与问责暂行办法》；2006年4月16日起施行的《百色市国家行政机关及其工作人员行政不作为问责办法》；2008年6月1日起实施的《珠海市交通局开展行政效能问责年活动工作方案》等等。