一 关于矿产资源的整合中的三个纲领性政策文件的解读

一关于矿产资源的整合中的三个纲领性政策文件的解读先回顾一下过去6年中的整合历程。

从国务院《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》国发[2005]28号、国土资源部等部门《对矿产资源开发整合意见的通知》国办发（2006）108号和《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》国办发（2009）141号，我们可以看出中央关于矿产整合的整体思路和具体的整合方式。

从28号文可以发现，启动于2005年的矿产资源整合源于整合前
的“矿产资源开发中存在的深层次矛盾和问题尚未得到解决，一些地区
开发秩序仍然比较混乱，存在矿山布局不合理、经营粗放、浪费资源、
破坏环境、安全生产事故频发等问题”。

为改变这一乱象，国务院2005
年8月18日颁布了28号规定，正式确立了全国矿产资源整合的重要意
义、目标、整顿和规范的任务、基本原则、整合范围、总体部署和要
求、保障措施五方面要求。

之后的9月30日国土资源部等九部门发布了
《关于全面启动整顿和规范矿产资源开发秩序工作的通知（国土资发
[2005]198号 ），在这一文件中提到了整顿和规范的具体要求，包括建
立健全组织领导机构、认真做好学习贯彻和宣传工作、制订切实可行的
实施方案、突出重点，全面启动整顿工作、建立相应的工作制度五方面
内容。

2006年12月31日在经历了一年多的整合后，针对整合中的“一些
亟须解决的问题：一些地方做法不规范，只注重运用行政手段，不按市
场经济规律办事，损害了国家利益和矿业权人合法权益；有的地区对整
合工作重要性的认识不到位，有畏难情绪，工作进展缓慢；有些违规矿
山企业借整合之名拖延以至逃避关闭等”，国土资源部等九部门再次发布
了《对矿产资源开发整合意见的通知》，在这个通知中进一步明确了整
合的指导思想、目标任务、基本原则、整合范围、工作安排、保障措施
六方面的内容。

从这三个规范性文件中看出，整合意义是“整顿矿产资源开发中的
各类违法违规行为，规范矿产资源开发活动，建立和维护良好的矿产资
源开发秩序实现矿产资源合理开发、永续利用，确保安全的重要措
施”，108号文提到的指导思想是“通过收购、参股、兼并等方式，对
矿山企业依法开采的矿产资源及矿山企业的生产要素进行重组，逐步形
成以大型矿业集团为主体，大中小型矿山协调发展的矿产开发新格局，
实现资源优化配置、矿山开发合理布局，增强矿产资源对经济社会可持
续发展的保障能力”。

目标任务是本次整合的量化性指标，28号文要求到“2007年底全面完成整顿和规范的各项任务，使无证勘查和开采、乱采滥挖、浪费破坏矿产资源、严重污染环境等违法行为得到全面遏制；
越界开采、非法转让探矿权和采矿权等违法行为得到全面清理，违法案
件得到及时查处；矿山安全事故及破坏生态环境现象明显减少；矿山布
局不合理的状况得到明显改善，矿产资源开发利用规模化、集约化程度明显提高；基层监管到位，投资环境改善，矿产资源管理加强，基本建立规范的矿产资源开发秩序。

”108号文又将上述目标细化，即“使矿山企业“多、小、散”的局面得到明显改变；矿山开发布局明显合理、矿山企业结构明显优化、开发利用水平明显提高、安全生产状况明显好转、矿山生态环境明显改善；矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力明显增强”。

整顿和规范矿产资源开发秩序的主要任务是12号文件的核心内容。

它包括整顿和规范两个方面，共计12项任务具体为：严厉打击无证勘查和开采等违法行为；全面查处越界开采等违法行为；坚决关闭破坏环境、污染严重、不具备安全生产条件的矿山企业；全面清查和纠正矿产资源开发管理中的各种违法违规行为；全面开展煤炭资源回采率专项检查；对保护性开采的特定矿种进行专项整治；严格探矿权、采矿权管理；集中解决矿山布局不合理问题；完善矿产资源有偿使用制度；探索建立矿山生态环境恢复补偿制度；严格矿产资源勘查、开采准入管理；建立矿产资源开发监管责任体系。

这12项任务全面的指出了整合中需要完成的工作、系统的阐述了工作的重点，对严厉惩治了违法开采、越界开采行为，通过关闭、兼并等方式整合矿山企业、规范了矿业权的管理、完善矿产资源有偿使用制度指明了工作方向。

后来的108号文九部委进一步提出了工作的基本原则，本着统一规划，分步实施；以大并小，以优并劣；突出重点，分类指导；政府引导，市场运作；统筹兼顾，公开公正的原则逐渐深化和推进整合工作有条不紊的进行。

该文还提到了整合范围，点明了重要矿种、重点矿区和其他矿山的范围，之后的2009年141号文文在此基础上将整合范围再次扩大，包括煤、铁、锰、铜、铝、铅、锌、钼、金、钨、锡、锑、稀土、磷、钾盐等15个重要矿种，以及其他对各地经济社会发展具有较大影响的矿种；影响大矿统一规划开采的小矿，一矿多开、大矿小开的矿区，小矿密集区，位于地质环境脆弱区范围内的矿区；开采方法和技术装备落后，资源利用水平低的矿山；生产规模长期达不到设计要求，管理水平低、存在安全隐患，社会效益、环境效益较差的矿山。

还提出了探矿权的整合范围。

即具备统筹部署整装勘查成矿地质条件的矿产资源勘查区；一个成矿区设置多个探矿权、布局明显不合理的勘查区；勘查投入达不到勘查实施方案要求、“圈而不探”的勘查项目；不符合矿区规划或不适宜单独设置采矿权的勘查项目；其他需要整合的勘查区及勘查项目。

141号文是基于经过三年多的矿产整合，整顿规范工作成果还有待巩固，矿山开发布局不合理，矿产资源开采粗放、破坏浪费等状况还没
有根本转变的情况下出台的。

该通知明确了进一步推进整合工作的四方面的目标任务、六项要求和四条措施。

目标任务是矿产资源勘查开发布局进一步优化；矿产资源勘查开发规模化、集约化程度进一步提高；矿山安全生产状况、生态环境进一步改善；矿产资源合理开发利用长效机制初步建立。

进度安排和工作要求。

总体部署和要求是2010年3月底前，各省、自治区、直辖市按要求组织编制和审批整合实施方案，并报国土资源部备案。

2010年年底前，按照经批准的进一步推进整合实施方案，全面完成整合工作任务，建立健全矿产资源管理有关制度，初步建立矿产资源开发利用长效机制。

2011年起，整合工作转入常态化管理。

具体包括（一）科学编制方案，实行分级审批。

（二）合理确定整合主体，鼓励优势企业参与整合。

（三）规范证照办理程序，提高行政效率。

（四）实施适度优惠政策，调动参与整合的积极性。

（五）创新整合模式，推动矿产开发结构调整。

（六）健全完善制度，促进矿产资源开发合理布局和结构优化。

四条措施是强化领导，建立共同责任机制加大力度；扎实推进整合工作加强督导；确保整合工作规范实施加强宣传；发挥典型引导作用。