公务员法概论(讲义)2017.8

公务员法主要内容和公务员管理有关说明同志们：根据培训安排，我想借此机会给大家介绍一下公务员法的主要内容以及与暂行条例相比的创新之处。

同时，结合授课内容，给大家通报一下我市政府系统公务员管理工作的有关情况。

由于公务员法涉及公务员管理的各个方面，内容比较丰富，而今天的授课时间却比较有限，因此，只能采取重点讲解的方式进行。

为便于大家掌握，我将公务员法的主要内容大致概括为科学管理、优化更新、激励保障、监督约束四个机制。

讲解时，若涉及到创新之处，我会重点强调一下，不再具体展开。

大家对公务员法及其单项法规的深入学习和全面掌握，还要在今后的具体工作中边干边学。

在我讲授前，先向大家介绍一下西安市公务员局机构职能和人员等情况。

西安市公务员局设立于2009年12月，曾为市政府部门管理机构，内设机构有综合处、职位管理处、录用与考核奖惩处、培训教育处4个处室。

处级领导职数6名，行政编制共20名。

2015年机构改革调整为直属机构，行政编制18名。

公务员局局级领导设1正2副，局长由人社局党组书记、局长李宁君担任，副局长是我和邓晓宇担任。

李局长分管职位管理处，我分管综合处，邓局长分管录用与考核奖惩处、培训教育处。

综合处处长是谢星燕，处室主要职能是公务员统计、行政系统公务员信息数据库分中心管理、参照单位的审—1—核申报等；职位管理处处长是司军，处室主要承担公务员调任转任、副处级及以下职务任职备案、公务员登记、辞职辞退、交流与回避以及代政府人事任免等；录用与考核奖惩处处长是郭九洲，处室主要职能是全市行政系统公务员招录、公务员日常考核、奖励、惩戒以及申诉控告等；培训教育处处长是王家长，处室主要担负全市公务员四类培训、公务员职业道德建设、能力建设等。

下面，我就公务员法有关情况向大家作以简要介绍交流。

大家都知道，2005年4月27日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，并由原国家主席胡锦涛签发了第35号主席令予以公布。

公务员法是我国建国以来第一部干部人事管理的综合法律，它的制定和颁布，结束了我国干部人事管理工作没有大法的历史，填补了我国法律体系的一大空白，标志着我国公务员管理进入了法制化阶段，在干部人事法制建设和整个人事工作历史上具有里程碑意义。

这部法律从2006年1月1日起正式施行，对进一步规范公务员管理，保障公务员合法权益，加强公务员监督，为建设一支善于治国理政的高素质干部队伍，促进勤政廉政，都具有重要而深远的意义。

1993年出台的《国家公务员暂行条例》分为18章88条。

公务员法分为18章107条。

公务员法以暂行条例为基础，继承和发扬了我国干部人事制度的优点，保持了公务员制度的连续性和稳定性。

同时，积极吸收暂行条例实施以来干部人—2—事制度改革的经验和成果，并借鉴了国外好的做法。

从内容上看，更加系统、完整、丰富和健全，并在许多方面有所创新，有所发展。

由于公务员法的主要指导思想是，着力解决好当前公务员管理中存在的一些主要问题，因此，这部法律的创新之处比较突出，集中表现在四个方面：一是打破单一管理模式，对职位分类制度进行了创新；二是突出“用人制度”，强调了优化更新机制；三是注意塑造公务员的公共精神，健全了激励保障机制；四是实现了权利和义务相平衡，完善了监督制约机制。

公务员法的主要内容包括：（一）科学管理机制公务员法体现科学管理原则，从管理基础而言，主要指范围界定和职位分类制度。

1．范围界定——暂行条例规定，政府机关中除工勤人员以外的人员为国家公务员；党的机关、人大机关、政协机关、司法机关、民主党派机关、人民团体机关及部分群众团体机关参照公务员制度管理，为参照机关；履行政府职能，使用事业编制的事业单位依照公务员制度进行管理，为依照单位。

可以看出，国家公务员范围太窄，而且对党的机关、人大机关、政协机关等实行参照管理，显然同我国政治制度、政治体制、干部管理现状极不相符。

——公务员法第2条规定：“本法所称的公务员，是指依法—3—履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。

将党的机关、人大机关、政协机关、司法机关、民主党派机关、人民团体机关及部分群众团体机关中除工勤人员以外的人员一并纳入公务员范畴，且去掉“国家”二字，既符合我国政治体制，又同国际称谓接轨。

既符合中国国情，又同西方国家有别。

可以说，公务员法所建立的是一套中国特色的公务员制度。

——公务员法在界定公务员范围时除上述考虑外，还主要考虑了以下三点：一是各类机关都是履行或实际履行国家管理职能或是与执政参政有关的公共职能机关。

也就是说，其工作人员从事或者实际从事的都是国家管理或与国家管理有关的公共事务。

二是原参照机关的工作人员均使用行政编制，由国家行政费用支付薪酬。

因此，应由国家通过立法对其依法管理并保障其合法权益。

三是我国党政机关的干部队伍是一个有机整体，对其工作人员的素质有共同要求，在管理方式上有共同特点。

从实际看，公务员制度的原则精神、基本要求、主要规定等，对其都是适用的。

2．职位分类职位分类在暂行条例中单设一章，但只有两个实质性内容。

一是对公务员的职务，划分为领导职务和非领导职务两—4—大序列；二是对上至国务院总理、下至副科长10级领导职务和上至巡视员、下至办事员8级非领导职务，设定了15个级别和相应的职务工资档次。

严格来讲，这不是职位分类，而是职务分类。

而且这种分类过于单一，不能体现多元化和专业化特点，难以体现职位设置的针对性、可比性和有效性，难以为基层公务员提供合理的晋升台阶。

公务员法中的职位分类制度，既吸收了我国传统品位分类好的做法和经验，还借鉴了西方国家职位分类做法，同时又不搞标准职位分类。

应该说，是一种以职位分类为导向，兼顾品位分类合理因素，与品位分类相结合的分类制度。

公务员法针对过去公务员管理特别是职位分类中存在的突出问题，重新设计了职位分类制度和公务员的职务与级别，旨在重点解决三个问题：一是公务员晋升渠道单一，“职务本位”现象突出；二是缺乏适合各类公务员成长规律的多样化职务序列；三是原职务设置为公务员提供的晋升台阶过少。

按照由粗到细、逐步完善、留有空间的设置思想，以激励保障为主线，以高素质为核心，以优化管理保障为目标以及“适才适用”、“适才适遇”两大基本理念，公务员法第十四条第二款规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

各职位类别的适用范围由国家另行规定。

”由此不难看出，虽然明确了三大类，但实质上除此之外，—5—已确立了第四类即司法类，为法官检察官设置。

从管理学角度出发，没有分类，就没有科学的管理。

因此，公务员管理基础在分类管理。

2006年1月公务员法入轨施行时，《综合管理类公务员规定（试行）》一起执行。

2016年7月，中办、国办印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》、《行政执法类公务员管理规定（试行）》，这对下一步公务员管理水平迈上科学化、制度化、精细化的台阶，起到决定性作用。

既然说到分类管理，我要强调说明综合管理类公务员职位设置的空间问题。

——综合管理类职位的设置办法与过去基本相同，所不同的是，原助理巡视员的名称规范为副巡视员，原助理调研员的名称规范为副调研员。

公务员法对综合管理类职位的级别设置及其与职务的对应关系进行重大调整，这是公务员工资制度改革的核心内容。

以前设置15个级别明显过少，不少人的级别工资出现了倒级差甚至是几个倒级差现象。

新的级别设置办法遵循了三大原则：一是职务与级别相结合的原则；二是“一职数级，上下交叉”的原则；三是向基层倾斜的原则。

确定级别的依据，公务员法第19条规定：“根据所任职务及德才表现、工作实绩和资历确定”，也就是说，公务员级别晋升可分为职务晋升、考核晋升、奖励晋升。

同时，对人民警察、海关和驻外外交机构人员，公务员法第20条规定，要设置同其职务相对应的衔级。

——专业技术类职位是指机关中专业性、技术性比较强的—6—职位，在机关中履行专业技术职责，为机关公共管理提供专门的技术支持和保障。

这类职位具有三大特征：一是纯技术性。

一般不直接参与公共管理，不具有行政决策权；二是低替代性。

即与其他类别职位的替代性不强，应尽量避免跨类别人员流动。

其人员交流应以工作性质、业务特点相同或相近的职位为主；三是技术权威性。

其提供的专业技术结论不受行政领导干预，权威性只体现在技术层面上，仅为行政领导决策提供参考依据和决策支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。

只有同时符合这三大特征的职位，才可列为专业技术类职位。

目前，具体职务设置办法国家公务员主管部门正在征求意见中。

初步了解的专业技术类职务层次，相当于综合管理类职位中巡视员以下，科员以上非领导职务层次。

设置为一级、二级总监，一级至四级高级主管，一级至四级主管，专业技术员。

——行政执法类职位是指基层行政机关中履行行政监督、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。

行政执法类职位具有两大特点：一是纯粹的执行性职责，即只对法律、法规具有执行权，而无解释权，出现纠纷时不具有裁定权；二是现场强制性，即处于一线，直接对具体的管理对象实施监督、处罚、强制和稽查。

这类公务员在录用上，采取竞争性考试的办法；在考核上，增加社会评价因素；在培训上，将任职培训与日常培训紧密联系。

对这类职位，同样具体职务设置办法国家公务员主管部门正在征求意见中。

—7—初步了解的行政执法类职务层次，相当于综合管理类职位中副巡视员以下，科员以上非领导职务层次。

设置为督办，一级至四级高级主办，一级至四级主办，一级、二级行政执法员。

总之，对公务员的职位进行合理划分，在此基础上对公务员实行分类管理，是实现公务员管理科学化的必然要求，是公务员法明确的改革方向。

职位分类的具体工作包括：职位调查、职位设置、编制职位说明书，确定职务与级别等。

可以说，内容较多、难度较大，是公务员法实施后各级组织人事部门的一个难点工作。

从目前情况看，各地在公务员分类管理方面，仍处于探索阶段。

就我市而言，2014年开展了市区两级公务员职位设置工作，2016年1月对高陵区和三个县职位设置工作进行了安排布置，因此，如果中、省出台后续管理办法，我们就能及时跟进。

希望同志们通过这次培训，能进一步加深对这个问题的认识，以便今后能尽快介入实际工作。

（二）优化更新机制公务员法的优化更新机制主要包括：录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休6个环节。

1．录用——在公务员录用方面，争议最大的是，如何协调司法考试与公务员考试的关系。

公务员法第21条规定，公务员队伍补充主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务人员，—8—实行考试录用制度。

而《法官法》、《检察官法》规定，担任法官、检察官职务的，必须通过国家统一的司法考试。