非上市公众公司监督管理办法(注释版)

第一章总则第一条为了规范非上市公众公司股票转让和发行行为，保护投资者合法权益，维护社会公共利益，根据《证券法》、《公司法》及相关法律法规的规定，制定本办法。

释义：2006年修订的《证券法》扩大了股份公司纳入证券市场统一监管的范围，将公开发行不上市的公司纳入证监会监管，从而划出了一条股份有限公司触及公众利益的红线。

根据这一立法精神，国务院办公厅《关于打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（国办发[2006]99号）明确提出了非上市公众公司的概念，要求证监会将非上市公众公司监管纳入法制轨道。

因此，《监管办法》是非上市公众公司监管的基础性文件，也是推进场外市场建设的重要规章之一。

在境外成熟市场上，不仅要对股份公司的证券发行行为进行监管，还根据股份公司是否涉及公众利益将其划分为公众公司和非公众公司。

对不在交易所上市的公众公司，因其涉及公众投资者，也建立了相应的监管制度，包括准入管理、持续信息披露与公司治理等，将其纳入证券市场统一监管体系，规范其股份转让与融资等活动，保护公众投资者的权益，防范风险。

交易所市场由于其限定性，不能覆盖绝大多数中小企业、三农企业、创新创业企业和小微企业。

建立非上市公众公司监管制度，全面而有层次地支持上述企业股本融资、股份转让、公司重组等活动，可以促进企业稳步成长，服务于加快经济发展方式转变和经济结构调整。

第二条本办法所称非上市公众公司（以下简称公众公司）是指有下列情形之一且其股票未在证券交易所上市交易的股份有限公司：（一）股票向特定对象发行或者转让导致股东累计超过200人；（二）股票以公开方式向社会公众公开转让。

释义：•《非上市公众公司监管办法》首先是为新三板市场配套的，但其作用又不仅限于此。

非上市公众公司实际上包括了两个部分，一部分是公开发行股票但目前不符合在交易所上市的股份公司；另一部分是既不到交易所上市，也不到新三板进行股份转让交易，但公开或者定向发行了股票。

对于第二类公司，一是明确股东人数超过200人的要纳入监管。

并非所有的非上市公众公司都要到新三板市场挂牌；没有公开转让需要的，不必在新三板挂牌，但仍需在中国证券登记结算公司登记托管，如果股东有转让需要的，可以按照相关规定进行协议转让和定向转让。

可见，虽然非上市公众公司情况不同，但其只要有公开发行股票的行为，都要纳入证券监管范畴。

因此，此次出台办法，主要是为了规范股份公司在证券发行和交易方面的行为。

严格的讲，所有的股份公司都应当依照《公司法》，涉及证券发行的都应该依据《证券法》来进行管理和监管。

在这样的法律框架下，《非上市公众公司监管办法》主要是针对公开发行股票，需要公开转让，并且不符合到交易所挂牌交易的公司，是弥补证券监管的空白。

‚股份公司股东200人上限问题和做市商问题一直是中国场外市场发展的两大障碍，此办法的出台终于解决了前者，为场外市场进一步发展扫除了一大障碍。

一直以来中国场外市场（包括新三板、天交所、上海股权托管交易中心等等）都恪守200股东上线的原则，故造成了场外市场交易及其不活跃，原来的新三板每手交易最低3万股，天交所更是将每手确定为挂牌企业的全部股权的二百分之一，单手资金量少则几十万，多则上百万，单手交易资金量过大总体交易不可能活跃，交易活跃不起来就不会有很好的融资功能，故此办法突破了股东200人的上限，拆细每手交易量，会刺激新三板的交易量，提升市场融资功能，从这点上来说，突破200人上限将是新三板相对于中国场外市场其他股权交易平台的最大优势。

第三条公众公司应当按照法律、行政法规、本办法和公司章程的规定，做到股权明晰，合法规范经营，公司治理机制健全，履行信息披露义务。

释义：•此条相对于之前《征求意见稿》，“主业业务明确”一句予以删除，补充了“股权明晰”的要求。

我们注意到，原来新三板一直所依据的《证券公司代办股份转让系统中关村科技园区非上市股份有限公司报价转让试点办法》（以下简称“试点办法”）中对于新三板挂牌企业的要求是“主营业务突出”，从“突出”到“明确”，最后索性不要求主营业务，这样的规定符合大多数中小企业的实际情况，中小企业的主业如何培育、如何发展，还是应当让市场、让公司去自主选择。

《试点办法》对于挂牌企业的股权要求“股份发行和转让行为合法合规”，此办法只要求“股权明晰”即可。

‚非上市公众公司监管是一个崭新的领域，此类公司具有数量多、规模小、经营不确定等特点，监管制度的设计，既要保证其具有一定的透明度、规范性和组织性，也要建立相应的投资者权益保护机制，维护“三公”原则。

在监管理念上，一是强化信息披露，建立统一的信息披露规范要求，保证投资者的知情权，使其能够及时、准确地获取投资信息；二是强化公司治理和规范运作，引导并推动公司在法律法规框架下健全公司治理机制，依法实行“自治”，保护投资者的合法权益。

第四条公众公司股票应当在中国证券登记结算公司集中登记存管，公开转让应当在依法设立的证券交易场所进行。

释义：过去新三板一直“寄居”在深交所，前段时间呼声很高的所谓的“北交所”最终也落空了，取而代之的是将要成立的“全国中小企业股份转让系统有限责任公司”，最近正在招兵买马，就是这么一个事儿，还是一批人，对外的名称反映出一种心态和对事儿的定位，不过求稳总是没有错的。

第五条为公司出具专项文件的证券公司、律师事务所、会计师事务所及其他证券服务机构，应当勤勉尽责、诚实守信，认真履行审慎核查义务，按照依法制定的业务规则、行业执业规范和职业道德准则发表专业意见，保证所出具文件的真实性、准确性和完整性，并接受中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）的监管。

释义：突出中介机构对拟挂牌企业风险把控功能，各种中介机构唯一要做的就是将企业全部真实状况完全呈现给投资人，不管企业有多大的问题，实事求是的呈现就好，让投资人自己去判断。

第二章公司治理解读：针对非上市公众公司特点，要在适度监管的基础上，引导并推动公司在《公司法》、《证券法》等法律法规框架下健全治理机制，依法实行“自治”，公司的经营管理，包括风险控制、经营活动、纠纷解决等行为依照相关法律和公司章程进行。

具体措施上，一是兼顾非上市公众公司特点和监管实际需要，对非上市公众公司治理作出原则性规定，并将通过制定《非上市公众公司章程指引》，规定公司章程必备条款，引导其健全公司治理机制。

二是突出保护股东的合法权益，要求董事会对公司治理机制是否保证所有股东享有充分、平等的权利进行讨论和评估，要求公司在章程中视实际情况约定回避表决制度。

三是促进公司依法自治，要求公司在章程中约定股东间矛盾和纠纷解决机制，并支持股东通过仲裁、调解、民事诉讼等司法途径主张其合法权益。

第六条公众公司应当依法制定公司章程。

中国证监会依法对公众公司章程必备条款作出具体规定，规范公司章程的制定和修改。

第七条公众公司应当建立兼顾公司特点和公司治理机制基本要求的股东大会、董事会、监事会制度，明晰职责和议事规则。

第八条公众公司的治理结构应当确保所有股东，特别是中小股东充分行使法律、行政法规和公司章程规定的合法权利。

股东对法律、行政法规和公司章程规定的公司重大事项，享有知情权和参与权。

公众公司应当建立健全投资者关系管理，保护投资者的合法权益。

释义：•《新办法》将原《征求意见稿》第八条、第九条合为一条，将“中小股东享有平等地位”、“股东按其持有的股份享有平等的权利，并承担相应的义务”删除，将“公司应当建立和股东沟通的有效渠道”修改为“建立健全投资者关系管理”。

‚上市公司侵害小股东利益的情况时有发生，相比之场外市场的企业治理结构不完善，信息披露不够充分，故存在大股东利用自身优势地位侵害小股东利益的可能性，需要设计合理的、具有实操性公司治理模式来充分保障小股东权益，只有这样才能增强投资者对场外市场企业的投资热情，不能单单将中小股权的权利停留在法律条文上。

对小股东保护制度方面概括起来主要包括三方面：（一）限制大股东的权利：1、“资本多数决”的公司章程例外。

2、表决权排除制度。

3、关联董事的回避制度。

4、累积投票制度。

（二）保护小股东制度设计：知情权、质询权、提案权、股东会召集权（三）小股东权利救济：回购请求权、决议撤销权、解散公司请求权、直接诉讼权。

证监会可以考虑将上述内容作为新三板挂牌企业公司章程的必备条款。

第九条公众公司股东大会、董事会、监事会的召集、提案审议、通知时间、召开程序、授权委托、表决和决议等应当符合法律、行政法规和公司章程的规定；会议记录应当完整并安全保存。

股东大会的提案审议应当符合程序，保障股东的知情权、参与权、质询权和表决权；董事会应当在职权范围和股东大会授权范围内对审议事项作出决议，不得代替股东大会对超出董事会职权范围和授权范围的事项进行决议。

释义：•中小企业治理结构不完善，“一言堂”的情况比较普遍，往往老板“拍脑门”做出一个决定，事后再补一个董事会决议、股东会决议，小股东利益无从谈起，此条强调公众公司任何决议程序的合法性，特别明确要“保留相关会议记录”以备后查。

‚“知情权”是指股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。

公司有合理根据认为股东查阅会计账簿有不正当目的，可能损害公司合法利益的，可以拒绝提供查阅，并应当自股东提出书面请求之日起十五日内书面答复股东并说明理由。

公司拒绝提供查阅的，股东可以请求人民法院要求公司提供查阅。

“质询权”是指股东会或者股东大会要求董事、监事、高级管理人员列席会议的，应当列席并接受股东的质询，应当如实向监事会或监事提供有关情况和资料。

“参与权”是指董事会不能履行或者不履行召集股东大会会议职责的，连续九十日以上单独或合计持有公司百分之十以上股份的股东可以自行召集和主持；单独或合计持有百分之三以上股份的股东，可以在股东大会召开十日前提出临时提案并书面提交董事会;董事会应当在收到提案后二日内通知其他股东，并将该临时提案提交股东大会审议。

第十条公众公司董事会应当对公司的治理机制是否给所有的股东提供合适的保护和平等权利等情况进行充分讨论、评估。

释义：新办法将原《征求意见稿》中第十一条“并将讨论和评估结果以合适方式告知所有股东”删除。

第十一条公众公司应当强化内部管理，按照相关规定建立会计核算体系、财务管理和风险控制等制度，确保公司财务报告真实可靠及行为合法合规。

第十二条公众公司进行关联交易应当遵循平等、自愿、等价、有偿的原则，保证交易公平、公允，维护公司的合法权益，根据法律、行政法规、中国证监会的规定和公司章程，履行相应的审议程序。

释义：遇到关联交易要考虑四个问题：1、此关联交易的必要性（此关联交易是否必须发生，如果不发生此项关联交易会对企业造成怎样的影响）。

2、关联交易的价格是否公允（参考同时间同区域市场平均价格）。