高等教育财政：挑战与探索--世纪的转换与高等教育财政

第９卷第１期　２０１１年１月　北京大学教育评论　

Ｐｅｋｉｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｒｅｖｉｅｗ　Ｖｏ１．９．Ｎｏ．１　

Ｊａｎｕａｒｙ　２０１　１　

专题研究　高等教育财政：挑战与探索　２０世纪９Ｏ年代之后，世界各国高等教育财政陷入两个改革潮流的漩涡之中：一是政　府资源配置规则的退化与变更；二是由市场化所带来的资源配置的效率化。近年席卷全　球的世界性金融危机加剧了两股潮流对各国高等教育财政的冲击。这种冲击不仅推动　了政府与大学间传统关系的解构，更对高等教育机构的资源筹措、财务风险的规避乃至　高等教育财政如何保障人才培养质量的提升以及教育公平理念的实现提出了严峻挑战。　本期专题研究正是在上述背景下，从不同角度考察高等教育财政与经费筹措的全球经　验，既有域外的国际比较视野，也有对近年我国高等教育财政领域的探索进行的分析。　借助国际比较的方法，金子元久指出在政府财政紧缩的状况之下未来高等教育财政　面临的三大挑战。通过对２０世纪７０年代以来美国高等教育财政发展趋势的梳理，盖格　等指出私有化、精英主义的复苏、学术研究的强化和营利大学的崛起在财政变革中所具　有的重要意义。盖浙生等则结合台湾地区高等教育财政机制改革，认为适时引入市场机　制、扩大高等院校自主权、形成多元化财源结构是提升高等教育质量与竞争力的重要　前提。　２１世纪之后，中国高等教育财政也进入到了一个效率与公平博弈的阶段。随着高　等教育的跨越式发展，高等院校的银行贷款和积极开拓捐赠收入，推动了中国高等教育　经费筹措的多元化与市场化的趋势。通过高等院校贷款融资行为与财务运作特征之间　的关联性分析，鲍威指出贷款融资在解决高校经费不足问题方面存在一定的局限性，其　结果将导致高等教育失衡格局的进一步强化与再生产。邓娅和陈晓宇等的两篇论文分　别从基金会制度建构、院校捐赠收入的影响因素及不同类型捐赠人的行为特征展开分　析，而后者的研究发现捐赠收入高度集中于少数教学科研水平突出的著名高校。高校学　生资助制度的完善反映了我国高等教育财政在保障教育公平理念方面的积极探索。李　文利等的论文指出现有的研究生资助体系并没有在公共收益高私人收益低的专业领域　形成有效的倾斜；罗朴尚等则发现现有的院校资助和社会资助并不能完全有效覆盖贫困　学生，在资助的分配机制中高选拔性大学处于有利地位。　高等教育财政是包括政府、大学以及社会在内的不同高等教育利益相关者共同构建　的制度体系。在未来解决各种挑战与压力的路途上，如何对高教财政现实问题背后的影　响机制进行科学和系统的分析，促进不同利益相关群体之间的对话和理解，完善高教财　政机制将是学者不可推卸的责任。期待本期专题能够引发各界对高等教育财政与经费　筹措的关注，并促进相关论题的研究。　第９卷第１期　２０１１年１月　北京大学教育评论　

Ｐｅｋｉｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　Ｒｅｖｉｅｗ　Ｖｏ１．９．Ｎｏ．１　

Ｊａｎｕａｒｙ　２０１１　

世纪的转换与高等教育财政　金子元久　（日本国立大学财务经营中心，东京１１３—００３３）　

摘要世纪之交成为全球高等教育发展的巨大转折点，ＯＥＣＤ国家高等教育的　发展趋势从２Ｏ世纪后期的规模扩增逐步向２１世纪的质量性结构调整过渡。与此同　时，发达国家的政府支出出现严重缩减，高校毕业生的就业压力也逐渐增大。在这样　的背景之下，高等教育财政肩负着怎样的责任？本文将从这个问题出发，首先梳理２Ｏ　世纪８０年代以来发达国家高等教育的变化趋势，然后分析这种变化背后的高等教育财　政支持体系，最后思考２１世纪初期高等教育财政所面，临的困境与挑战。　关键词　高等教育大众化；高等教育财政　中图分类号：Ｇ４０—０５４文献标识码：Ａ文章编号：１６７１—９４６８（２０１１）０１—０００２—１３　

一、

世纪的转换与高等教育　

首先有必要回顾一下２Ｏ世纪８０年代到２１世纪初期的三十年间，高等教育　及其所面临的社会、经济等外部环境的发展趋势。　

（一）高等教育的第二次大众化　众所周知，已故的著名美国高等教育学者马丁・特罗教授曾指出，高等教　育的发展路径可划分为精英化、大众化、普及化三个阶段。美国在２０世纪６０　年代到７０年代初期一直致力于推动高等教育的大众化发展，并最终使得高等　教育入学率超过５０％，进入了高等教育的普及阶段。上述高等教育发展的阶段　论对１３本学者和欧洲的高等教育学者都产生了巨大的影响。　马丁・特罗高等教育发展阶段论生成的重要历史背景是，２０世纪６０年代　二战之后各发达国家经济的复苏及其高等教育入学率的迅速上升。在美国，二　战后政府的财政充裕性在很大程度上有效支撑了州立大学的规模扩张。而在　

收稿日期：２０１０．１１　２４　作者简介：金子元久，男，日本国立大学财务经营中心研究部主任，东京大学教育学研究科客座教授。　第１期　世纪的转换与高等教育财政　３　日本，虽然政府将更多的财政经费用于经济性投资，但日本家庭收入的增加以　及民众对于经济增长的乐观预期，推动了家庭高等教育支出的大幅增加，其结　果是日本的高等教育入学率也出现了大幅的增长。至于欧洲国家，虽然传统高　等教育机构对于规模扩张持抵制态度，但在职业教育的分流轨道上，“非传统型　大学”的崛起与发展推动了高等教育的扩张。　但以上所关注的仅是高等教育的第一次扩张期。如果关注２Ｏ世纪７０年　代后期之后的高等教育发展态势，可以发现普及化的实现与马丁・特罗的假设　之间存在着一定差异。具体而言，美国高等教育在进入大众化阶段之后并没有　出现入学率的持续递增，相反其入学率从２０世纪７０年代初开始呈现逐渐下降　的趋势。这种在进人大众化阶段之后快速增长出现停滞或滑坡的现象，也可以　在日本和欧洲国家高等教育发展历程中观察到。２０世纪７０年代中期之后，日　本高等教育（四年制大学和短期大学）的入学率出现停滞，欧洲高等教育入学率　的上升也遭遇瓶颈。这些现象表明，从数量层面而言，高等教育大众化之后并　未迅速向普及化阶段过渡。这一时期，推动高等教育入学数量扩增的力量并非　来自１８岁高中毕业生的升学需求，而是越来越多的成年学生进入了高等院校。　面对这种现状，马丁・特罗修改了之前的理论模型，指出高等教育普及化意味　着任何人都有机会接受高等教育，与１８岁人口入学率的直线上升并无直接联　系。由此可见，所谓的高等教育普及化包含数量和结构两个层面的涵义。（见　图１）　然而进入２０世纪８０年代之后，高等教育的发展出现了又一次逆转。美国　高中毕业生的高等教育入学率从２Ｏ世纪８０年代开始再次上升，并一直持续到　２１世纪；日本四年制大学的入学率从２０世纪９０年代开始持续上升，并于２００９　年达到５０％；欧洲的高等教育入学率也从２０世纪８０年代开始持续稳定地增　长。这可以称作战后高等教育的第二次扩张。　

（二）全球化和高等教育　上述现象的发生在不同国家和地区有其各自特有的原因。在美国，少数民　族入学率的增长成为入学率再度提升的重要原因。英国于１９９１年赋予理工学　院（ｐｏｌｙｔｅｃｈｎｉｃ）以大学地位，从而提高了高等教育的入学率。在德国和法国，由　于政策的推动，中等教育终了资格考试的合格人数增加，这在一定程度上推动　了高等教育入学率的增长。至于日本，第二次生育高峰后１８岁人口的减少，即　入学率测量指标的分母基数缩减，是导致入学率上升的最大原因。　尽管如此，各国高等教育入学率的上升也有共同的背景，即全球化的迅速　推进。随着全球化的发展，发达国家的制造业迅速向中国、印度等发展中国家　转移，这必然导致发达国家制造业就业需求的减少。受此影响最大的是在钢　铁、汽车制造和电器生产行业有丰富从业经验的高中毕业生。在美国、欧洲和　４　北京大学教育评论　美国（１８—２４岁入学率）　Ｅｔ本（４年制大学入学率）　

数据来源：Ｄｉｇｅｓｔ　ｏｆ　Ｅｄｕａｔｉｏｉｎ　Ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ　２００９。　数据来源：学校基本调查。　英法两国高校在校生数　

数据来源：Ｕｎｅｓｃｏ　Ｄａｔａｂａｓｅ　１９９９和Ｕｎｅｓｃｏ　ｓｔａｔｉｓｔｉｃａｌ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｄａｔａｂａｓｅ。　注释：所用数据包含研究生院（ＩＳＣＥＤ７）、大学对应ＩＳＣＥＤ５ａ（１９９５年以前是６年制）、　非大学对应５ｂ（１９９５年以前是５年制）。　

图１　日美英法高等教育规模的变化趋势　日本，这些有经验的劳动者是战后经济增长的核心推动力，也是关乎社会稳定　的重要群体。但是最初在美国、此后在欧洲和日本，这类劳动力的雇佣机会都　出现迅速缩减的趋势。１９９０年，日本新增高中毕业生的就业人数是６２万，到了　２００８年这一数字减少到原来的三分之一，仅为２１万人。从２０世纪８０年代开　始，高中毕业生失业率上升，其实际收入水准也出现停滞甚至下滑。在这种状　况之下，年轻人不得不选择接受高等教育。正是这种迫于劳动力市场就业压力　之下的升学选择行为，推动了高等教育入学率的再次增长。　

（三）财政收支均衡的恶化　另一方面，２０世纪８０年代以后，政府财政均衡状况持续恶化。２０世纪５０　年代的世界经济增长所带来的居民收入和政府税收的增加，不仅推动了教育领　第１期　世纪的转换与高等教育财政　５　域投资的增长，也在很大程度上使得医疗、养老金等社会福祉方面的支出扩大　成为可能。也正是在这样的背景之下，许多发达国家在政治层面上努力推进　“福利国家化”的政策。在美国，由于上述社会福祉支出的扩大与越南战争所引　发的国防经费支出形成双重压力，导致美国政府出现严重的财政赤字。财政危　机不仅成为此后１９７１年“尼克松冲击”的导火索之一，而且引发了全球经济的　倒退。２０世纪８Ｏ年代里根政府执政之前，美国陷入了财政收入和国际收支的　“双赤字”困境。但反过来说，也正是民主党对于政府支出扩大的警戒感，促成　了持财政保守主义原则的里根政权的诞生。　上述情形在英国表现得更为极端。战后福利国家政策的推行，加重了国家　的财政负担，使得财政支出的增速远远超过了经济增长的速度。２０世纪８０年　代为了摆脱困境，英国政府实施了“撤切尔改革”。该项改革工程的核心内容在　于大幅削减社会各领域的公共财政支出，而其中削减高等教育财政拨款成为该　项改革的重要战线之一。此后，欧洲其他国家出现了同样的倾向，甚至后来已　实现经济高速增长的日本也陷入了财政困境。只不过在财政政策的调整变化　中，各国财政赤字的幅度有所不同，并出现了不同的波动趋势。近年，发达国家　人口老龄化所引发的医疗、养老费用增加以及经济长期停滞的趋势，使得国家　的财政压力呈现进一步恶化的态势。　

（四）高等教育危机　上述变化对高等教育发展产生了深刻的影响。虽然为了增强全球竞争力，　提升大学毕业生的能力已成为必然的选择，但在现实中高校学生的学习能力和　学习积极性却出现多样化和下滑的趋势。在理论上，为了应对这一变化，政府　需要进一步增加高等教育的资源投入；但事实是，政府不仅难以扩大财政支出，　甚至有可能将削减高等教育开支纳入考虑范畴。另一方面，高校毕业生的就业　不足（ｕｎｄｅｒ—ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ）状况日益严峻。　在这样的情况下，社会各界从效率的视角出发，对大学提出了严厉的批判　与质疑。高等教育因此面临着严峻的危机。