中国内地社区工作发展与社区建设实践

一、我国社区建设现状自20世纪80年代后期国家倡导社区建设以来，随着经济社会发展和改革的不断深化，特别是构建和谐社会重大任务的提出，各地对社区建设的重视程度显著提高，社区建设的形式日趋多样，内容日渐丰富，取得了很大的成绩，主要表现在：（一）社区服务设施网络初具规模截至2005年底，我国有城区852个，街道办事处6152个，社区居委会79947个，已建成社区服务中心8479个，各类社区服务设施19.5万个，便民利民生活服务网点66.5万个，初步建立起以“一站式”服务为核心的街道社区服务中心；以提供综合性服务和覆盖广泛为特点的社区服务站（所）；以街道和社区服务设施为依托的便民利民服务网络；以现代信息技术为载体的信息服务平台，形成了区、街道、社区三级社区服务网络。

据民政部门初步统计，全国至少80%多的居民委员会建立了社区警务室，60%多的居民委员会建立了社区图书室，85%的社区设立了社区卫生服务点（站）。

（二）社区建设的内容日趋丰富经过多年的发展，我国社区建设的内容已经由当初的扶残济困、居民调解扩展到党建、社保、就业、养老、医疗、教育、文体、家务等众多领域；覆盖范围由仅仅为福利对象服务发展到面向社区全体居民；服务形式由单向服务提升到邻里互助、热线电话、志愿服务等多样便捷的形式。

社区成为政府提供公共服务，加强城市管理的重要平台，也成为增强社会融合，塑造精神文明风貌的家园，在密切党和群众的关系、维护社会稳定、促进就业、提高居民生活质量等方面发挥着越来越重要的作用。

（三）社区建设者队伍不断扩大我国已经初步形成了一支由专职、兼职人员和广大志愿者组成的社区建设者队伍，涵盖了政府、社区组织、社区居民和驻区企事业单位等不同社区相关主体。

据不完全统计，全国城市社区专职工作人员超过30多万人，兼职工作人员50多万人，每年参加社区建设相关工作的志愿者总数达到1600多万人次。

（四）社区服务社会化、产业化的势头初步显露面对社区广泛而多样的服务需求，越来越多的企事业单位、民间组织和个体劳动者兴办社区服务，提供，既提供无偿低偿的公益性服务，也提供有偿的高档次服务，开始改变街道、居委会独自兴办社区服务的传统格局。

社区服务业发展成为扩大就业的重要途径，也成为一些地方新的经济增长点。

二、当前社区建设存在的主要问题（一）在社区功能定位方面社区功能的定位重点集中在社区居委会所承担的功能与任务上。

根据1989年颁布的《城市居民委员会组织法》，社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，其功能定位可以概括为六个方面：民主建设、公共服务、民事调节、治安维护、政务协助、民意表达。

从理论上讲，《城市居民委员会组织法》对社区居委会功能定位的界定是比较恰当的，基本符合宪法和现行社会管理制度的要求。

但是，随着经济社会的发展，特别是“单位”体制下的社会职能逐步向社区转移，人员流动加大，就业、社会保障等问题日益突出以及社区居民服务需求的日益多样，在实践中，政府在社区层次的管理和服务职能与社区组织应协助承担的任务划分不够明确，社区功能定位需要进一步厘清。

目前的问题主要表现为：一是“行政化”倾向比较突出。

在很多地方社区组织仍然被看作是基层政府的延伸，承担的主要是来自政府下派的工作。

抽样调查显示，74.53％的居委会认为完成政府下派的任务是居委会的主要工作，65.63％的居委会反映政府经常开会布置工作任务，而在被调查的基层政府中，每年给社区下派工作在20项以上的占被调查总数的54.17％，其中5.21％的基层政府每年下派给所辖社区的工作超过了100项，居委会政务负担过重的问题普遍突出。

二是“费随事转”难以落实。

政府在下达大量任务的同时，相应的经费安排基本不到位。

抽样调查显示，51.55％的被调查社区认为基层政府没有做到“费随事转”，认为“完全做到”的仅占5.84％。

政府拨款大多用于社区工作人员的工资，使社区居委会的职能发挥受到制约。

三是居委会自治意识不强。

研究和调查显示，部分居委会自身存在不敢、不愿和不会行使自治职能的问题。

有的认为社区经费都来自政府，就应该服从政府的工作安排，因而不敢自治；有的习惯将自身作为政府的下属机构，遇事依靠政府，因而不愿自治，也有的受人员素质等影响，缺乏专业的社会工作方法和能力，不会自治。

（二）在社区组织运行机制方面参与社区建设的相关主体主要包括各级政府，社区居委会、民间组织、各类驻区企事业单位及社区居民。

目前，各级政府仍是社区建设的主要推动力量，很多地方出台政府文件和扶持政策，积极筹措资金，大力推动本地区的社区建设；社区居委会是社区建设的具体执行者，它一方面反映社区居民的需求，另一方面具体落实建设任务，并通过自身组织建设不断提高服务能力，促进社区的发展；民间组织是社区建设的重要参与者，特别是一些建立在城市住宅小区的业主委员会，通过自我管理、自我服务，影响和作用逐步增强；驻区企事业单位及社区居民是社区建设积极参与者。

一些驻区单位通过共驻共建、资源整合和后勤服务社会化等多种形式参与到社区建设中，社区居民则以志愿服务投身于社区建设。

这种组织运行机制对于推进社区建设发挥了重要作用，但也存在一定的问题，主要表现为：一是政府的职责需要进一步明确和落到实处。

国内外经验都表明，政府高度重视是推进社区建设的重要条件，发达国家政府重点在规划指导、法律环境、项目组织和资金支持等方面的发挥作用，而将大量具体事务交给非营利组织和企业承办。

而我国突出的是政府一般性号召多，但支持指导不到位，扶持政策体系不完善，现有优惠政策落不到实处，法律法规不健全，设施建设缺乏统筹规划，政府资金投入不足，来源单一。

二是社区民间组织发育相对迟缓。

社区民间组织既包括社区居民小组等自治组织、也包括社区义务劳动团体、防火防盗、爱心救助等志愿组织，还包括社区合唱团、秧歌队等居民活动组织。

2005年的抽样调查显示在我国社区民间组织中，数量最多和活动最频繁的都是社区居民小组，89.57％的社区有5个以上的社区居民小组，经常开展活动的也占到被调查总数的50％。

而其他社区居民活动组织和志愿组织数量和活动都远远少于居民小组。

考虑到居民小组无论是建立还是活动都与社区行政事务开展和社区居委会积极推动密切联系的因素，实际上我国社区民间组织的发展还刚刚起步。

民间组织在社区建设中普遍参与不够，有其自身发展的原因，更重要的是如养老服务、慈善募捐、文化体育、就业培训等许多公益性的社区事务仍然是由基层政府和社区居委会负责组织和提供，在社区建设中没有给民间组织留有充分的发展空间，也难以得到政府相应的支持。

三是居民社区参与不够广泛。

据上海的一项调查显示，有17.2％的居民认为社区参与非常必要，而只有3.4％的居民实际参加了社区志愿活动，56％的居民表示，在采取适当的组织形式和服务内容的条件下愿意参加社区活动，另有6.1％的居民认为参与社区没有意义，表明居民对社区的认同和归属还处于较低水平。

四是社区居委会与业主委员会、物业管理机构等社区组织的关系有待理顺。

当前社区居委会与这些组织之间的关系没有明确的法律规定，往往越是业主委员会、物业管理机构健全的住宅小区，社区居委会的影响和作用越小，相互缺少沟通和配合，存在公共设施重复建设，管理与服务割裂的现象。

（三）在社区服务体系建设方面当前，我国平均每9.98个社区才拥有一个社区服务中心，每万名社区居民拥有3.65个社区服务设施，正在使用的各类社区服务设施普遍存在面积狭小、功能不完备等问题。

76％的社区服务中心是国家和街道集体承办的，社会化、市场化的程度较低。

同时，服务设施建设在地区之间发展相当不平衡。

社区服务体系的薄弱，影响到社区服务业的发展和多层次、多样化公共服务的提供。

三、各地在实践中加强社区建设的经验随着社区建设深入开展，特别是构建和谐社区的任务提出，各地在规范和完善社区职能，加快社区发展方面进行了许多有益的尝试，也摸索出了一些可行的经验。

――严格划分社区职能任务。

北京在理顺社区民主组织与政府行政管理的关系方面，将社区居委会承担的协管事项由原来的100多项减少到17项，削减的事项有些由街道办事处自行承担，有些交给社会和民间组织承担。

北京市的部分街道还聘用了专职的社区工作者，专门负责社区内的行政事务，承担政府在社区的“腿儿”的作用，使社区居委会有更多的精力投入到社区自治和发展方面。

――以规划为社区建设的先导。

武汉市2003年制定了全市推动社区建设的883行动计划，用3年的时间，全面推动7个中心城区883个社区建设，规定了具体的任务和目标，既做到整体规划、分步实施，又整合了各方面的力量，形成建设的合力，目前已经初见成效。

――建设街道/社区综合服务设施。

近年来，许多城市开始在街道/社区建立综合服务设施，以综合办事大厅的形式将原本分散在街道和各社区的社会保障、失业登记、计划生育等行政事务整合起来，由相关政府部门派人集中办理，方便了群众，减轻了社区的行政负担。

――建立向社区下派工作的把关机制。

针对社区负担过多政务职能的问题，上海市对各职能部门向社区下派的任务进行了严格的梳理、平衡和把关，由负责社区建设的相关机构统一汇总，提出意见，报区一级政府核准后，会同区相关职能部门共同下达，减少了社区承担行政工作的压力。

――尝试政府向社区组织购买服务。

北京、江苏、浙江、上海等地都积极推行政府向社区购买服务的方式，如宁波市为高龄老人每天“购买”1小时的服务，北京市为建设社区养老设施的机构或个人提供资金补助，切实做到“费随事转”，也有力地支持了民间组织发展。

――多渠道筹措社区建设资金。

大连采取了“七个一”的方式，即通过市财力、区财力、街道承担、社区筹措、社会资助、开发企业让利、国家支持等七个方面，筹集社区建设资金。

宁夏银川市西夏区吸引驻区单位出资和出让建设用地共同参与社区建设。

四、推进社区建设的有关建议（一）进一步推动政府职能转变。

要从构建和谐社会的高度，进一步增强各级政府对加快社区建设意义的认识。

按照依法行政，转变职能的要求，明确政府在社区建设中的定位，变行政命令、包办代替为服务、引导、监督，支持社区自主开展工作。

属于行政事务范畴的工作，避免硬性摊派到社区；而对必须依靠社区协助执行的事务性工作，要按照“权随责走、费随事转”的原则，委托社区承担。

（二）加快编制实施“十一五”社区服务体系建设规划。

应在总结已有社区服务设施建设的成功经验基础上，加快编制实施“十一五”社区服务体系建设规划，明确我国社区建设的目标、原则和内容，完善宏观指导政策，规范投融资机制，将社区服务设施建设与城市建设和土地利用规划衔接。

同时，各地方政府从实际出发，因地制宜，分级制定社区服务体系建设规划，明确地方各部门在社区建设工作中的具体任务，建立有效的协调机制。