陈振明《公共管理学》课件完整版
陈振明公共管理学(三)
（5）在管理部门的地位上，现代人力资源管 理部门成为中枢性机构，成为高层领导的 核心成员之一 （6）在对国家公务员的管理上，重视现代公 务员制度的建立与完善，立足于吸引优秀 的人才，树立良好的政府形象和高效、精 干、优化的政府工作系统
8.1.3 人力资源管理模式在我国政府人事管 理中的推广与应用
7.1.2绩效、绩效评估与绩效管理
1.绩效
一般解释为成绩、成效，含有成绩和效 益的意思。 把绩效用于对政府行为效果的衡量，反 映的是政府绩效。 政府绩效是指政府在社会经济管理活动 中的结果、效益、效能，是政府在行使 其功能、实现其意志过程中体现出的管 理能力。
2.绩效评估
从微观、中观、宏观层次上理解政府绩效 评估的内涵。
3.决策方式 民主的决策体制 非民主的决策体制 我国所实行的民主集中制原则是一种公共 决策体制，也是一种民主基础上的集中和 集中指导下的民主相结合的表决方式或决 策规则
6.3.4
我国公共政策系统及其 运行的优化
1.公共政策的科学化 政策科学化是指决策者及其他参与者充 分利用现代科学技术知识及方法特别是 公共政策的理论和方法来进行决策，并 采用科学合理的决策程序。
3.绩效管理
7.1.3
绩效评估的类型
1.内部评估和外部评估——从评估机构的地 位看； 2.个人绩效评估和组织绩效评估——从评估 的对象上看； 3.管理与改进型评估、责任与控制型评估和 节约开支型评估——从评估的目标看。
7.1.4
公共部门绩效评估的意义
1.绩效评估是公共管理的必要手段 2.绩效评估是提高公共部门绩效的动力机制 3.绩效评估有利于政府信誉和形象的提高 4.绩效评估是一种有效的管理工具
103-公共管理学PUBLIC ADMINISTRATION
3. 公共物品
– 指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性及收费困难等特征 的物品。
4. 公共资源
– 指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总 称。分为自然和社会资源（公共信息资源、公共人力资源等）。
社会的构成部门与学科
社 会
弗雷德里克· 泰罗
（Fredrick W. Taylor,1856—1915） • • • • • • “科学管理之父” 《计件工资制》（1895） 《工场管理》（1903） 《科学管理原理》（1912） 效率是管理的最高原则 提高效率的途径：挑选一流工人、 标准化操作、记件工资制等。
亨利•法约尔
公共管理学
PUBLIC ADMINISTRATION
参考书目
1. 陈振明.公共管理学.北京：中国人民大学出版社,2003. 2. （澳）欧文• 休斯 .公共管理导论.北京：中国人民大学出 版社，2001.
3. 张成福，党秀云 .公共管理学 .北京：中国人民大学出版
社，2001. 4. 黎民 .公共管理学 .北京：高等教育出版社，2003.
伍德罗· 威尔逊
（Woodrow Wilson，1856—1924）
• 美国现代行政学的鼻祖，曾任美国普林 斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西 州州长和美国第二十任总统。 • 1887年，威尔逊发表《行政（学）之 研究》（The Study of Administration）后，公共行政学成为 一门独立的学科。 – “行政研究首先要发现政府能恰 当而成功地做什么事情，以及如何以最 高的效率和最低的成本来做好这些事 情。”
– 实现公共利益——以营利为目的，追求利润最大化。
《公共管理学》陈振明版
公共管理学导论:公共管理学的视野1．“公共管理学”与“公共行政”“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理。
“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。
2．公共部门与公共物品（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。
广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。
（2②与政府存在密切关系，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制（3资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。
公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。
（4）公共物品的划分①纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。
②有形的公共物品（硬——）：公共设施无形的公共物品（软——）：法律。
政策，制度③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政策3．“公共管理”与“私人管理”的异同（1（2（1（2（3（4（54．“治理”与“善治”①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。
②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素。
5．公共管理学范式的兴起三次重大范式变换：传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。
陈振明《公共管理学》第一章公共管理的视野
第一章公共管理的视野一、发展脉络（一）早期公共行政1.中国对行政管理的记载和解释《史记·周礼》：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’。
”此处意指对整个国家进行管理。
2.西方国家对行政管理的记载古希腊\亚里士多德《政治学》英\洛克《政府论》法\孟德斯鸠《论法的精神（二）传统公共行政模式1.产生背景（1）理论上（政治学发展、科学管理理论兴起）（2）实践上（政府：守夜警察-行政国家）2.典范变迁（1）政治与行政二分法阶段（2）行政原则阶段（3）公共行政即政治学阶段（4）公共行政即管理学阶段3.传统的公共行政“原理”（1）政府本身应按等级制、官僚制原则进行组织（2）政府在介入的政策领域内可以成为商品和服务的直接提供者（3）政治与行政能够相分离（4）终身制职业官僚4.传统行政学的局限（1）理论框架局限（2）管理主体局限（3）管理理念与手段局限（4）管理对象与目标局限（三）公共管理模式1.公共管理学产生的社会背景（1）西方国家摆脱困境的需要①政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满②经济衰退和财政压力加剧③社会问题与政府不可治理性的增加（2）科技革命和全球化浪潮①改变了社会成员参与公共领域活动的性质和形式②对传统政府管理提出变革的要求③科技革命将导致社会治理新形态的出现④全球化是共公管理学产生和发展的另一推动力（3）政府管理和民主制度方面的矛盾①以韦伯官僚制思想为基础的行政体制改革难以适应时代的要求②西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”2.公共管理学范式的出现（1）P途径下的公共管理其一，视公共管理为政策分析互补之物，成为这些学院教学课程的两大方向；其二，在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；其三，以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。
（波兹曼）（2）B途径的公共管理其一，B之课程设计依循商业学院的传统，P则依循公共政策学院的传统；其二，B并不强调公共与私人组织的差异性，P则特别凸显公共组织的特殊性；其三，B企图与公共行政合流，P则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域；其四，B重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但P则强调政策与政治问题；其五，B主张采用量化分（如集群资料分析、实验设计），P则采用个案研究法。
陈振明公共管理学二52页PPT
2.地方分权改革 （1）中央与地方经济关系调整中的权力下放 （2）中央与地方政治关系调整中的地方扩权
3.横向联系的扩展 （1）地方政府横向联系的类型 （2）地方政府横向联系的典型案例 （3）地方政府横向联系的对政府间关系的影
3.3 转轨时期我国的行政体制改革
1 历次机构改革的简要回顾
从1949到2002年我国前后经历了7次较大的 以机构改革为重点的行政体制改革。
第一次机构改革 １９５２－１９５６ 第二次机构改革 １９５６－１９５９ 第三次机构改革 １９６０－１９６５ 第四次机构改革 １９８２－１９８５ 第五次机构改革 １９８８ 第六次机构改革 １９９３ 第七次机构改革 １９９８
4.2.1 西方政府间关系的历史演进
从整体上看，西方政府的中央和地方关系 的历史大致经历了由集权到分权，再由分 权走向集权，又由集权走向分权两个起伏 的阶段。
4.2.2 西方政府间关系的若干模 式
1.拉焦尔模式
拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分 为：政治性分权、行政性分权、行政权转让。
4.3中国政府间关系的现状与改革
4.3.1 中国政府间关系的传统模式：等级 控制模式
特征： 第一，政府间的结构关系上，主要表现为层
次隶属关系； 第二，政府间的权力分配上，实行中央高度
集权； 第三，政府间的横向关系上，阻隔多而联系
少。
4.3.2
中国政府间关系的新发展： 网络模式的端倪
1.政府间关系等级制结构的变化 （1）准层级的压缩 （2）中心城市的发展对等级制的影响
陈振明公共管理学二
11、不为五斗米折腰。 12、芳菊开林耀，青松冠岩列。怀此 贞秀姿 ，卓为 霜下杰 。
13、归去来兮，田蜀将芜胡不归。 14、酒能祛百虑，菊为制颓龄。 15、春蚕收长丝，秋熟靡王税。
2014最新完整版-陈振明《公共管理学》课件.
1、公共产品消费的非竞争性。 的自然垄断性。
公共产品的主要分类： 1、按照满足非排他性的程度分为：
严格满足非排他性的“纯公共产品” 不能严格满足非排他性的“准公共产品”
2、按照满足非竞争性的程度分为：
严格满足非竞争性的“纯公共产品” 不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品”
需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理 领域中发挥着主导作用。
二、公共管理学
公共管理学是一门研究公共管理的学科 依据陈庆云教授的定义可以说：
公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的 科学。它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配 公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行 的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性 很强的学科。
与行政学相比，公共管理学主要具备以下特征：
1、全新的理论框架
2、更广泛的综合性 3、高度的实践性和可操作性 4、系统的学术性和规范性
三、公共产品的概念
公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时， 并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排 除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他 性的）。
1852年英国 « 关于建立英国常任文官制度的报告» 伍德罗.威尔逊的« 行政学研究»
韦伯的理想官僚组织理论
« 行政学研究»中的重要观点： 行政独立于政治之外 民选政治家负责制定政策，职业行政部门执行政策。
“需要注意的最重要的一点是这样一条真理，它有幸已经被我们的文官 制度改革家做了如此广泛的坚决宣传。这条真理是行政管理置身于政治 所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的 任务是由政治加以确定的，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构。” “政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。” 学习十八世纪中期普鲁士的行政官僚机制 “我们引进了大米，却无须使用筷子” 值得指出的是，“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任 而严重混淆”事实上的政治与行政分离是一种神话。
《公共管理学》陈振明版第三章
me h i nst 第三章 政府改革与治理1、 治理理论的研究途径（1）“政府管理”途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。
①“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题。
（2①此途径认为，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。
②自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域；组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。
③“自组织网络”：社会中心论的治理观。
（3）合作网络的途径：试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。
它综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法。
2、治理与统治的关系府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理公共事务的过程。
A ，以促进公共利益的最大化。
B ——政、企、社会、团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。
（２）管理的客体不同。
与统治相比，治理的对象更多、范围更广。
治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。
（３）管理的机制不同。
统治的机制是控制；治理的机制是信任。
（４）管理的手段不同。
统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）；治理开发出新的管理工具（合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区）。
（５）管理的重点不同。
统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。
3、网络治理的新特征（1）多中心的公共行动体系。
（2）反思理性的“复杂人”。
（3）合作互惠的行动策略。
（4）共同学习的政策过程。
(完整word版)《公共管理学》陈振明版第七章
第七章绩效管理1、绩效管理得到广泛研究的影响因素（1）社会科学的发展。
（2）财政压力――动因。
（3）新的管理理念――催化剂。
（4）竞争的挑战。
（5）政府政策的推动与支持。
2、绩效是从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、结果以及其他组织的情况进行比较。
类型：以顾客为中心的绩效、财务和市场绩效、运作绩效。
3、政府绩效：指政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。
可分为政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效。
4（１）微观层面，是对个人工作业绩、贡献的认定。
（２）中观层面，是政府分支各部门（包括事业单位、NPO）如何履行其被授予的职能。
（３）宏观层面，整个公共部门尤其是政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能。
5、公共部门绩效评估的类型A、从评估机构的地位上看，可分为内部评估和外部评估。
（１）内部评估最大的优点在于评估的主体本身就是公共部门内部的决策者、管理者和工作人员，对该组织有更详尽的了解，他们在持续的长期的方案评估中更有优势。
但是作出客观评价较难。
因为：①评估往往附着些自利行为，如避免暴露缺陷。
②带有局部利益，易有片面性，有浓厚的主观色彩。
③是项复杂而精细的工作，需评估者系统掌握有状的理论知识，并熟悉某些专门的方法和技术。
（２）外部评估则更为客观，客观性使其易成为有效的调停者;更有可能质疑组织的基本前提;会花费更多时间。
但是获取资料困难。
B、个人绩效评估和组织绩效评估。
（１）个人绩效评估有利于管理层与雇员沟通组织的目标和目的，能激发雇员的工作潜力、责任感与紧迫感。
（２）开始以组织绩效评估为核心，个人绩效评估以促进整个组织的绩效为前提。
C、管理与改进型评估、责任与控制型评估、节约开支型的评估。
6开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，在相当程度上来西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强，各种社会的矛盾得到相对缓和。
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公共管理 ┇ ┇
以上四种是对比公共行政而言的定义。
5、公共管理就是各种各样的对公共事务的管理
公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行 的管理活动。 （入学考试大纲）
6、我们比较倾向的定义是4与5的综和。
公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公 共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供公共产品 （服务）中所进行的管理活动。（北大陈庆云教授）
公共产品的主要分类：
1、按照满足非排他性的程度分为：
严格满足非排他性的“纯公共产品” 不能严格满足非排他性的“准公共产品”
2、按照满足非竞争性的程度分为：
严格满足非竞争性的“纯公共产品” 不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品”
3、按照公共产品本身的特性分为：
有形的产品——硬公共产品 无形的产品——软公共产品
世界银行97年发展报告中的定义：
公共产品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是 指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的 供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该产品的消费 之外。
如果我们能够把服务也看作是一种无形的产品的话，公共服务也就被包含在公 共产品之内了。
由此可见，公共产品的特征主要是： 1、公共产品消费的非竞争性。 2、公共产品消费的非排他性。 3、公共产品提供的自然垄断性。
与行政学相比，公共管理学主要具备以下特征：
1、全新的理论框架
2、更广泛的综合性
3、高度的实践性和可操作性
4、系统的学术性和规范性
三、公共产品的概念
公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时， 并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排 除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他 性的）。
在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构
奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上，有着 强烈的人身依附色彩。 “普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。”
中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。
春秋时代的官吏监察制度 汉朝的官吏选拔制度 宋朝的科举考试制度 中国封建社会中成长的管理思想
二级学科
农林管理 行政管理 社会保障
┇ ┇
欧文 . 休斯论述的行政与管理在概念上的区别
行政
管理
注重程序，范围与过程 强调服从命令 严格的层级观念 命令和指挥人们实现公 共服务
注重程序与过程，更注重结果 强调实现目标的责任 相对淡化的层级观念 组织和指导人们实现公共服务
需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理
领域中发挥着主导作用。
二、公共管理学
公共管理学是一门研究公共管理的学科 依据陈庆云教授的定义可以说：
公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的 科学。它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配 公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行 的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性 很强的学科。
原始氏族管理的三大特点：
1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族大 会决定。 2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首领 的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤 换。 3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。
“没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监 狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”
资治通鉴 贞观政要 孙子兵法
二、传统行政管理理论（行政学）
现代意义上所谈论的行政学与行政管理是一百多年前诞生于西方社会。 十九世纪西方的行政管理现状 黑暗时代与政党分赃制
十九世纪美国的“城市机器”与“城市老板”
纽约州的特威德集团 匹茨堡皇帝威廉芬 波士顿沙皇马丁.卢马克 费城国王詹姆斯.麦柯玛尼斯
第一章 绪 论
第一节 公共管理与公共管理学
一、什么是公共管理？
常见的几种公共管理的定义
1、新途径说
公共管理是由公共行政发展而成的一种新途径，它是以传统的行政管理 为框架体系，以企业管理和一般管理的方法作为工具。所以，公共管理 是公共行政的发展与延续，是公共行政的一个分支。
2、新方法说
公共管理是公共行政领域中的一部分，主要是涉及行政方案设计、组织 重建、公共政策与规划、预算制度、财务管理、人力资源管理以及各种 的方法与艺术。
欢迎同学们参加天津大学MPA学习！
天津大学管理学院 天津大学公共管理学院
公共管理研究所 王世彤
wangst@
公共管理硕士 MPA核心课程
公共管理学
1、公共管理学在整个课程体系中的地位 2、为什么选这本教材？ 3、本课程体系的基本思路 主要参考书 «公共管理学» 张成福、党秀云著 人大出版社 «公共管理学» 陈振明 主 编 人大出版社 «行政组织管理» 吴 刚 著 清华大学出版社 «公共行政学» 竺乾威 主 编 复旦大学出版社 «新有效公共管理者» （美）史蒂文 • 科恩 威廉 • 埃米克著 人大出版社
3、新整合说
公共管理是对行政的一般方面进行整合的研究，它将人力、财政、物资、 信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。
4、新概念说
公共管理是比公共行政更大的概念，不仅包含公共行政，还包含非行政的公 共服务系统。因此从公共行政到公共管理不仅是范围的扩大，而且其理论、 功能和方法都将被大大拓展。
4、按照公共产品的提供范围不同分为：
全国性公共产品 地方性公共产品
第二节 从行政管理理论到新公共管理理论
一、从原始社会到封建社会的行政
行政管理是从国家的诞生开始的。 原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习俗 和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务、 外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、纯朴 的自然式管理。