第十章社会救助

第十章社会救助

一、社会救助概述

（一）社会救助的含义和特点

1、社会救助的含义

社会救助，也称社会救济。其内涵是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，保障其生存权。

2、社会救助的特点

在整个社会保障体系中，社会救助的保障水平最低，但却是最基本的和不可或缺的。

第一，最低保障性。

第二，按需分配。

第三，权利义务单向性。

第四，救助对象全民性。

（二）社会救助的历史演进

社会救助（社会救济）是最早产生的社会保障形式，是世界上最为古老的社会保障制度。一般认为，它起源于原始社会末期，英国1601年颁发的《伊丽莎白济贫法》是西方最早以法律形式确定的社会救助措施。

真正现代意义上的以“自助助人”为旗帜的社会救助制度产生于20世纪初。1946年英国国会参照贝弗里奇报告通过了《国民救助法》，从而废除了实施300年的济贫法，建立了正式的社会救助制度。

（三）社会救助的功能

第一，社会救助最基本和最直接的功能是缓解贫困问题。

第二，社会救助可以作为国家进行宏观调控的工具。

第三，社会救助可以作为社会稳定的平衡机制。

二、社会救助的基本理论

（一）贫困的含义与类型

1、贫困的含义

贫困是指在一定社会条件下，人们在长时期内无法获得足够的劳动收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本社会水准的状态。

2、贫困的类型

贫困是一个发展的概念，它可以从不同的角度、按不同的标准进行划分。

（1）绝对贫困与相对贫困

社会救助制度无法消灭相对贫困，而只能在一定程度上尽量解决绝对贫困问题，尤其是在经济发展水平不高的国家就更是这样。

（2）狭义贫困与广义贫困

狭义贫困仅指经济意义上的贫困，反映在一定条件下维持生产与生活在经济上的最低标准。广义贫困则是指包括经济意义上的贫困之外，还包括社会、环境等方面贫困的因素。

（3）区域贫困与阶层贫困

（二）贫困的测量

常用的贫困测量方法有以下几种：

第一，市场菜篮子法。依据市场上生活必需品和有关服务项目的价位，计算出维持人们生存和发展所必不可少的基本需求的开支，从而得出最低生活保障线。

第二，恩格尔系数法。一个家庭用于食物支出的比例大体可测定家庭的生活水平：如果食物支出占家庭总支出的比例很高，意味着家庭生活水平很低。凡食物支出占到家庭支出59%以上比例的，属于社会贫困的家庭；此项支出介出50%-59%之间的，则进入小康生活水平；比例进一步下降到20%-40%，家庭便上升到富裕行列；比例降低到20%以下，属于极富。

第三，生活形态法也称“剥夺指标法”。它首先从人们的生活方式、消费行为等“生活形态”入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，让被调查者回答，然后选择出若干“剥夺指标”，再根据这些剥夺指标和被调查者的实际生活状况来确定哪些人属于贫困者，然后再来分析他们（被剥夺）的需求以及消费和收入来求出最低生活标准。

第四，国际贫困标准法。

（三）社会救助的对象

国际劳工组织认为，在工业化国家，所谓享有最低生活水平救助的对象，是指那些收入相当于制造业工人平均工资30%的家庭和个人。

由于各国情况不同，在救济对象上各有不同的划分和偏重。

而在中国，社会救助的对象主要包括三部分人员：一是无依无靠无生活来源的公民，俗称“三无”人员。二是遭受天灾人祸而使生活

一时陷入困难的公民，主要是自然灾害中的受害者。三是生活水平低于国家规定最低标准的公民。

（四）社会救助的分类

依据救助手段来划分，可分为资金救助、实物救助和服务救助等。

资金救助是指以发放现金的形式为救助对象提供帮助的救助形式，它是现代社会救助的主要形式，在贫因救助中采用得最为经常。

三、最低生活保障

最低生活保障，是指国家和社会为生活在法定最低收入水平之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的救助形式。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》初步确立了这一制度，并使之成为中国社会救助体系中最主要和最基础的保障措施。

（一）最低生活保障的目标和原则

最低生活保障的根本目标就是克服现实中的贫困，帮助社会成员达到基本的生活水平。

1、生存权保障原则

2、普遍性原则

3、“保底”原则

4、法制化原则

（二）最低生活保障制度的资金来源与申领程序

1、最低生活保障的资金来源

主要由政府出资，少数国家的低保资金则主要来源于社会。

福利型国家比较强调国家的责任，其社会救助各项目基本上都由国家或政府通过一般税收承担责任，而不是采取个人集资形式。

自保公助型国家如德国的社会保障事业主要不是由政府而是由社会承担。

自我积累型国家如新加坡等由政府通过公共援助计划对老、残、病又无依无靠的公民实施救助，同时社会团体也通过各种基金对贫困家庭给予一定的经济补助。

中国财政和社会捐赠资助是城市居民最低生活保障制度资金来源的两个渠道，明确了地方政府是城市居民最低生活保障资金的主要责任者。

2、申领程序

申请者要享受最低生活保障待遇，必须经过申请和接受家庭经济状况调查两道程序。根据经济状态调查结果和核实后的情况，社会保障专门机构做出是否批准其申请报告的决定。一经批准，便可依法给予救助。

中国的《城市居民最低生活保障条例》对申请、调查、审核、审批等程序作了相应的规定。

（三）中国最低生活保障制度的建立与发展

1、城市居民最低生活保障制度的建立与发展

1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并立即于10月1日正式实施。《条例》使城市居民最低生活保障制度成为中华人民共和国的一项正式的法规制度。

2、城市居民最低生活保障制度的基本内容

第一，保障范围。凡持有非农业户口的城市居民，其家庭成员人均低于当地低保标准的均可申请享受城市居民最低生活保障救济。