中国社会救助体系改革研究报告

虽然定义有所不同，从技术角度看，社会救助有一个重要的特点，即除了针对特殊 群体的救助项目，大多数社会救助在提供的过程中需要对申请者的生活来源进行调查和 评估。在这个方面，对技术术语有一些争论。第一个重要的争论是赖以评价申请者待遇 资格标准如何确定。在一些国家，使用的是贫困考察，即评价标准可以在一个国家当做 事实上的贫困线使用，在另外一些国家，评价的标准要高于贫困线。第二个术语的争论 在如何使用“家计调查”“收入调查”“收入关联”和“财产调查”等术语。这些术语在 实践中有的具有不同的含义，有的则容易含糊。但基本的区别是：有些社会救助项目只 考察申请者的收入，有些则对财产状况也要考虑。对特殊群体的救助项目所以不经过家 计调查，往往是因为这些群体中的贫困发生率非常高，在 60%到 70%以上，不进行调查 也一般不会弄错。
如他对传统社会救济体制经费困难的分析（2001，82 页），就非常出色。反贫困报告提 供了我国反贫困制度的最新资料，提出了对我国贫困问题的新的看法(如我国城市贫困 的特点等)，对社会救助政策法规体系的分析，脉络也非常清楚 （多吉才让 2002）。时 正新等的著作是迄今为止对社会救助体系最完全的描述。其对专项救助的探讨和分析十 分深入。唐均、沙琳和任振兴关于城市贫困与最低生活保障的研究可能是这个领域内研 究者心力投入最多的单项研究了。其长处是使用了参与和观察式的研究方法对贫困状态 进行描述，为这个领域提供了开创性的实证研究。美中不足之处在于理论框架不够清晰。 作者试图把西方不同的理论框架综合到一起，对贫困的表现和原因有所混淆（2002）。
基本概念。 社会救助：在陈良瑾主编的《中国社会工作百科全书》（1994，435 页）里，是这样 定义的：“国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾 人、未成年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民 和农村村民给予的接济和帮助。”这基本上是根据我国民政部有关部门的过去工作范围 确定的定义。 时正新、廖鸿提出：“社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时， 由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度” （2002，2 页）。他们并且强调社会救济和社会救助的定义之间有一定的区别。 这项研究里①，作者除了参考中文文献，也参考了英文文献，“社会救助”是在英文 “social assistance”的意义上使用。在这个意义上，对社会救助的定义没有太大的 分歧意见，也没有严格的定义。经合组织(OECD)委托的一项关于 24 个发达国家的社会 救助制度的研究，对社会救助制度的概念提出下述建议: 发达社会通常为他们缺少足够收入的公民或居民提供有保障的最低资源，这种形式 的保护经常被称为安全网，即没有人会从中漏下：这些缺少其它收入来源的人如果没有 安全网的保护，就会陷入贫困或以其它形式表现出来的需要不能满足。不过，很多研究 显示，安全网自身的标准可能设定在贫困线之下。不是所有的经合组织国家都有这种安 全网，但是，在有安全网的国家，大部分通常只对无法自己谋生的申请人提供现金或服 务，也就是说，对申请人自己已经拥有的资源需要进行某种形式的评估。这种形式的保 护，通常被称为“社会救助” (Eardley 1996)。 这个定义并不是理论分析的结果， 而是对经合组织成员国的实践概括的结果。所以作者指出虽然社会救助可以在这样的意 义上使用，但是，在实践中总有各种各样的例外。 另外，这里还参考了亚洲发展银行的定义。亚洲发展银行的定义包括比较狭窄和比 较宽泛的两种 (Howell, 2001)，内容如下： 比较狭窄的定义：社会救助是针对因为各种原因导致难以维持最低生活水平的公 民，由中央或地方政府依据预定的资格定义的标准和家计调查的结果，给予的最低水平 的现金或实物帮助，以使其最低生活得到保障。 比较广的定义：社会救助是针对因为各种原因导致难以维持最低生活水平的公民， 由国家和社会依据法定的资格定义的标准，给予现金或实物的帮助，以使其最低生活得 到保障。 广义和狭义的定义在一个方面是一致的，在三个方面有所区别：一致的方面是社会 救助的目标是保障生活，不是收入替代。不同的方面有三个。第一，救助责任由谁承担： 根据比较狭窄的定义，主要包括由国家承担的项目，根据比较宽泛的定义，则包括社会
对所有收入在贫困线 之下的公民提供收入 支持
对属于特殊群体 的公民提供收入 支持
对属于特殊群体的 公民的特殊需要提 供支持
对收入在贫困线之 下的公民提供某个 方面的特殊服务
资格确定 家计调查
类型划分，加或不 家计调查加类型和 家计调查加需要划
加家计调查
需要划分
分
目标群体
收入在贫困线之下的 所有公民
事先定义的类型 群体，如老年，残 疾、失怙等
上非政府组织提供的项目；第二，救助资格的确定，是否只包括利用家计调查的标准确 定的救助对象的项目，还是也包括不经家计调查，只根据类型划分就获得救助资格的项 目；第三，救助项目，除了以现金形式或价格补贴的形式提供的救助，是否包括其他类 型的服务，在多大程度上包括。
在研究中，采用什么样的定义取决于研究的目的和哪个定义能够更好地帮助研究者 把握现实，例如，在调查中可以使用比较宽泛的定义，对政策设计者来说，广义的定义 可以提供全景的描述和分析，避免过多项目向少数群体集中，也避免有些需要帮助的群 体在政策设计中被遗漏。在对具体项目的操作规划时，就需要比较窄的定义，否则无法 操作。
有特殊需要的类型 群体
收入在贫困线之下 的所有公民中有特 殊需要的家庭
社会福利，社会保障，社会救助和社会保护。 在现代福利国家，社会救助只是国家和社会组织为社会中处于困难状态的人口，或 有特殊需要的人口提供帮助的一种形式。社会救助和其它一些制度安排，如社会保险一 起，对公民提供保护，减少他们生活中的风险。采用什么样的方法对公民提供帮助，在 福利国家类型研究中是划分类型的重要标志，对理解这些国家社会政策的目标和性质有 重要帮助。我们在讨论社会救助的时候，需要把它放在大的制度背景中进行研究。因此， 这里对本报告中使用的与社会救助有关系的另外三个重要概念，社会福利（social welfare）、社会保障(social security)和社会保护（social protection），也要进行 讨论和定义。 社会福利的概念有广义的和狭义的之分。在本报告中，凡是提到社会福利，用的都 是广义的概念，指保护公民福利的制度化的政府责任。我国目前通行的对社会福利的定 义有很大问题，窦玉沛、尚晓援和周虹等有专文讨论(窦玉沛等，2001)。在许多国家中 仅仅代表社会保险和社会救助的社会保障制度（social security, 英文原意为“社会 安全”，）作为制度主体，社会保险、 社会福利服务、社会救助和优抚安置等重要的制 度则变成了“社会保障”的组成部分，从制度上被降低到福利制度的较为次要的组成部 分。尤其是当主要负责社会保险的劳动部被改组为“劳动和社会保障部”之后，代表普 遍性原则的、与工作历史相联系的社会保险得到加强，而主要为弱势群体提供帮助的其 他福利和救助工作没有得到相应的发展和加强。 社会保障或其英语翻译“Social Security” 是社会政策研究中广泛应用的另一个 概念。社会救助是社会保障的两个核心项目之一（另一个是社会保险）。社会保障制度 的目标是针对现代社会中八种主要的收入风险，即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失 业、丧偶和失怙，保障现代社会中人们的收入安全（Mishra 1984 103）。社会保障的最 普 遍 的 核 心 项 目 是 社 会 保 险 和 社 会 救 助 。 不 过 ， 在 一 些 国 家 ， 雇 主 责 任 (employer liability)，和社会津贴 (demogrant social allowances)（指对特殊社会群体如有儿 童的家庭的补助，一般按人头付给，不附带家计调查和工作历史条件）也属于社会保障 项目。由于在很多西方国家，社会保险是社会保障的主体项目，社会保障和社会保险有 时被作为同义词来使用（尚，2001）。本文中提到社会保障时，一般使用包括社会保险 和社会救助项目在内的定义。 由于社会保障带有太强的社会保险色彩，90 年代以来，很多大的国际组织和学者倾 向于使用“社会保护”这个概念。社会保护是一个比社会保障更宽泛的概念，包括几乎 了社会福利的所有项目。由于价格昂贵的社会保险不适合发展中国家的国情，社会保护 这个概念可以包括多种多样，正式和非正式的保护方式，并且突出对弱势群体进行支持 的政策目标。在对发展中国家的社会政策进行的讨论中，社会保护这个概念被使用得越 来越广泛。 现有的研究。 对社会救助体制改革的研究，数量虽然比不上对社会保险的研究，但也有一些颇有 分量的成果。最新的成果包括时正新和廖鸿等的研究，多吉才让（2001）关于我国最低 生活保障制度研究，民政部救灾救济司关于城市最低生活保障制度和反贫困的研究 （1995，2002），唐均、沙琳等人在这个领域的研究（2002）。在英文出版物中，有 Linda Wong 的著作(1998)。 目前对我国社会救助体制的研究，民政部门自己的研究所占比重很大，学术界的研 究成果数量有限。这可能是研究资源分配的结果。也反映出对社会救助的研究在学术界 尚未得到应有的重视。多吉才让、时正新和廖鸿等的研究，在阐述历史沿革、资料梳理 和密切结合政策实践方面，都有独到的地方。美中不足的方面是很多研究主要是描述性 的，理论分析比较弱。在现有的研究中，多吉才让等的研究在事实分析方面是最好的，来自二、社会救助的国际趋势
社会救助支出的变动趋势。 在上个世纪的 80 到 90 年代，西方世界对社会救助有一个重新认识的时期，当时， 在经济自由化的过程中，几乎所有的经合组织国家中社会救助在社会保护中的作用都在 增加。这表现在社会救助支出在 GDP 中的比重，社会救助支出在社会保障支出中的比重 和被救助人口在总人口中的比重几个重要的数据方面。其中，失业人口和单亲家庭是增 加的主要原因（Eardley 等，1996）。
表 2： 国家
社会救助支出在社会保障支出中比重的变动趋势 1980-1992， ％
在这项研究中，我们希望把我国社会救助体制改革放在国际社会政策争论的大的意 识形态背景中进行分析，并对这一改革对我国正在形成的新的社会福利模式的可能的影 响进行探讨。由于这一趋势目前主要表现在城市社会救助体制的改革中，我们这项研究 的后半部将集中在城市社会救助改革。农村社会救助体制改革，将放到今后的专项研究 中进行。