英国对香港民主发展政策的历史演变

英国对香港“民主发展”政策的历史演变刘曼容2012-10-22 16:26:30 来源：《广东社会科学》2011年02期内容摘要：英国管治香港的150多年时间里，其“民主发展”政策经历了一个从禁止到超速的历史演变，即：以1982年中英谈判为界，之前从1841至1981年的140年禁止香港的“民主发展”；之后从1982至1997年的15年超速“民主发展”。

禁止与超速的实质，都是为了强化英国对香港的有效统治以及延续1997年英国撤退后对香港的影响。

关键词：英国管治香港民主政策禁止超速作者简介：刘曼容，华南师范大学历史文化学院教授，武汉大学历史学院兼职博士生导师。

在英国管治的150多年时间里，香港的“民主发展”[1]进程可以1982年中英谈判为界分为前、后两个时期：之前140年为禁止“民主发展”时期；之后15年为超速“民主发展”时期。

一言以蔽之，英国对香港“民主发展”的政策经历了一个从禁止到超速的历史演变。

一、禁止时期：英国压制香港的“民主发展”(1841年-1981年)1841年英国侵占香港后，随即实行港督专权、“委任议局”的直辖“殖民地”政制模式统治香港。

直至140年后的1982年，香港才第一次实行分区直接选举制度成立区议会，是为代议制的开端。

在英国管治长达140年的时间里，香港禁止“民主发展”，先后有六次“民主发展”的诉求和计划遭到英国拒绝。

(一)1849年设立市议会的要求受抵制1845年，港督戴维斯因征税问题与香港英商发生矛盾。

香港英商遂上书英国殖民地部，指出如果需要征税作为市政经费，就应该由经选举产生的自治市议会全权处理。

对此，英国国会委派专责小组进行研究。

1847年该小组报告书认为，应设立市议会制度，以便使在港英籍居民具有参与管理当地事务的权利。

戴维斯在任期间对这一建议并未执行。

因此，1849年香港英商再次上书国会，要求设立市议会，并对立法局没有设立非官守议席表示不满。

[2]继位港督般含上任后，在这一问题上仍与英商无法达成协议。

1851年4月，般含认为除非政府加征税收，市议会计划无法推行。

英国殖民地部亦接受此意见。

[3](二)1855年立法局设立民选议席的请求遭拒绝19世纪50年代初，香港经济社会日益发展。

港英政府在卖地、差饷及其他方面的税收大为增加。

至1855年，香港财政收支平衡，终于摆脱了早期港英政府的财政经费需由英国拨款维持的困境。

在上述背景下，1855年第四任港督宝宁(Bowring)到任不久，向英国提出在香港立法局中设立两个民选议席的建议，即：立法局中的非官守议员由原来的2名增加为5名，其中3名由太平绅士团选出，另外2名由公开选举产生，候选人须为英国公民。

宝宁的这一建议遭到英国政府拒绝。

1856年，殖民地部大臣拉布切尔(Labouchere)在给宝宁的回信中指出：香港的非英籍人士占绝大多数，不宜搞只有英国人才能参与的选举；政府搜集民意的渠道极多，不必采用选举方法。

[4](三)1894年香港地方自治的请愿被驳回1894年，香港英商又因政府财政支出和征税问题与港英政府发生矛盾。

他们认为立法局为官守议员控制，通过财政支出与税额时未能考虑到纳税人意见，因此要求政制改革。

于是，由立法局的3位非官守议员怀德海(Thomas Whitehead)、遮打(Paul Chater)、何启发动，响应者大都是缴纳差饷最多的英籍商人，上书英国政府要求香港地方自治、改组立法局。

该请愿书的主要内容如下：立法局非官守议员应自由选举产生；非官守议员应比官守议员席位多；立法局有支配地方行政经费权和管理地方事务权。

[5]请愿书的要求被英国政府驳回。

殖民地部大臣李邦(Lord Ripon)认为：香港不能舍弃英国殖民地地位，因为华人占多数，在目前情况下，应维持原有政治制度；至于地方财政独立，不能如同海峡殖民地和锡兰那样，因为香港的殖民地事务与市政事务很难区别开来。

[6](四)1916年要求立法局设立民选席位的请愿失败1916年，香港英籍律师、立法局非官守议员波洛克(Pollock)领导了一次大规模的上书请愿活动，签名响应者566人，几乎包括所有的英商在内。

波洛克在致英国殖民地部大臣的信中指出：立法局非官守议员席位中，有些是由香港总商会和太平绅士选举产生的，为何其他席位不可经由香港英籍居民选举产生？非官守议员席位应在立法局中占大多数，否则，立法局相对于港督来说只是一个无所作为的机构。

[7]对于这次请愿要求，英国殖民地部又以过去相似的理由拒绝：如果给予英籍居民选举权，会忽视占香港人口绝大多数的华人的利益；现行的政制适合于香港，无需改革。

(五)1946年杨慕琦市议会计划流产第二次世界大战后，英国重占香港。

为了挽回往昔“日不落”帝国的声誉，以及抵制战后风起云涌的反殖民民族主义运动，英国企图通过政制改革争取香港民心，恢复旧有的殖民统治。

1946年8月28日港督杨慕琦正式提出了成立市议会的“杨慕琦计划”(Young’s Plan)。

其主要内容一是成立市议会来取代市政局，二是市议会由30名议员组成，议员中的三分之二由直接选举产生，其余三分之一则由社会职业团体或其他团体指派。

[8]然而，“杨慕琦计划”喧闹了6年之久终于胎死腹中。

1952年10月20日，英国政府宣布：香港“目前不宜有较深远的政制改革”。

[9]“杨慕琦计划”的流产，最主要的原因有以下三点：一是英国政府内部对香港政制改革态度既分歧不一，又反复多变。

直到1947年5月杨慕琦任职届满离开香港时，英国殖民地部仍未做出最后决定。

二是中国政局急剧变化。

先是1947至1948年间，国共战争激烈进行，鹿死谁手很难预料，英国政府需以静待变。

继之1949至1950年间中华人民共和国成立以及朝鲜战争的爆发，英国政府需做出政策调整。

对此时提出的香港政制改革建议书，英国外交部批评为“实在是不合时宜的。

”[10]三是遭到香港行政、立法两局非官守议员的反对。

1952年5月20日，英国内阁会议一度通过香港政制改革意见书，却引起香港行政、立法两局非官守议员的强烈反对。

时任港督葛量洪披露：“两局的议员要求我说服殖民地部放弃整个政制的计划。

他们说：‘那是太危险的做法了。

’我们应否将一个只是适用于其他殖民地的理论用于香港而危害它的未来呢？我赞成他们的看法，所以当我到了伦敦后便到殖民地部公然反对那个计划。

”[11]于是，英国内阁终于收回成命。

“杨慕琦计划”遂寿终正寝。

(六)1966年市政局和狄坚信的“地方政府”建议均被否决20世纪60年代，英国因世界殖民体系崩溃和国内日益严重的经济压力，做出了放弃苏伊士以东的政策，在远东的军力大为减少。

在这种历史背景下，1966年港英政府又将政制改革提上议事日程。

1966年3月香港市政局成立了特设委员会，研究制订市政局的改革方案。

4月，港督戴麟趾又成立了以狄坚信为主席的工作小组委员会，就香港地方行政制度进行研究。

一时间，市政局与狄坚信工作小组委员会分头并进，相继发表了各自的政制改革报告书。

市政局于1966年、1969年先后两次发表了政制改革报告书。

1966年8月27日，市政局首次发表了《市政局未来范围及工作特设委员会报告书》。

该报告书的主要内容，一是建议香港设立三层政制架构，上层是被削弱了部分权力的港英政府，中层是将市政局扩充成为具有实权的“大香港市政府”或“大香港市议会”，底层是区议会；二是市政府中的民选议员应占多数，最少30名。

[12]市政局在1969年3月再次发表了《市政局地方行政改革报告书》，进一步明确了改革分为三个阶段以及采取循序渐进的原则。

[13]狄坚信工作小组委员会于1966年11月23日发表了《香港地方行政制度工作小组委员会报告书》(亦称《狄坚信报告书》)。

该报告书的主要内容，一是建议设立较精简的两层政制架构，上层是港英政府大致如旧，下层是把市政局肢解为新成立的一些市(市区或区)议会；二是市(市区或区)议会中的民选议员和委任议员人数比例应为3比1或3比2。

[14]《市政局报告书》与《狄坚信报告书》这两个方案经过长达5年的讨论后，均遭到港英政府的否决。

1971年8月，港英政府终于正式发表了《市政局将来组织、工作及财政白皮书》，明确指出：“如果真要有新途径，以便地方人士更广泛地参与政府事务，顺理成章的办法是容许甚至鼓励咨询机构发展起来，使它们所产生的作用，能够普及全港，而不是把更多的权力授予地区议会或市政局本身。

”[15]二、超速时期：英国催生香港的“民主发展”(1982年-1997年)英国在即将撤退香港前的15年里一反常态，催生香港的“民主发展”，使香港出现了“忽然民主”现象。

1979年3月，港督麦理浩访问北京，知悉中国将于1997年恢复行使香港主权后，随即在香港部署启动代议政制。

1982年中英谈判开始后，港英政府更暴风骤雨式地全面推行代议政制，建立三层代议政制架构。

(一)基层：区议会代议政制的启动和发展代议政制的启动首先从基层区议会的建立开始。

1980年6月，港英政府公布《香港地方行政的模式》绿皮书，建议在香港18个行政区全部设立地区管理委员会和区议会，并推行全民投票选举制度。

1982年3月，新界举行区议会选举。

同年9月，港九市区举行区议会选举。

至此，区议会制度正式在香港建立。

它是历史上第一次将香港划分为若干选区，在选区内实行普选的直接选举制度，是为港英政府推行代议政制的开端。

其后，在1985年、1988年和1991年，相继进行了第二、三、四届区议会的选举。

港英政府统治下的最后一次区议会选举在1994年举行。

这时，区议会中的委任议席全部取消，除27名由新界乡事委员会主席继续出任当然议员外，所有区议会议员均由选举产生。

(二)中层：市政局、区域市政局代议政制的启动和发展中层代议政制的启动和发展主要体现在两个方面：一是在原有市政局中引入代议制度；二是在新界新成立一个具有代议制度的区域市政局。

市政局向代议政制路向的发展。

1983年，市政局进行改组：一是议员议席从24名增至30名，委任议员和民选议员各占一半，全部是非官守议员。

二是实行新选举制度，以前的市政局议员并不代表个别选区，而此后议员则由分区直接选举，当选议员自动成为所属选区的区议会成员。

三是任期与选举安排的时间相同，三年一任，三年一次选举，无需像以前那样交错进行。

从1989年起，市政局议员不再出任区议会当然议员。

从1995年起，市政局取消委任议席，所有议员全部由地方选区选出。

[16]与此同时，在新界新成立的区域市政局也向代议政制路向发展。

港英政府于1985年1月通过《临时区域议局条例》，同年4月成立临时区域议局。

经过一年筹备后，1986年4月正式成立区域市政局。

区域市政局共有议员36人，其构成如下：12名委任议员由港督委任；3名当然议员由新界乡议局3位正副主席出任；12名民选议员由新界12个选区选出；还有9名议员由新界区议会选派的代表出任。