联合规划和协调发展规划的实践_珠江三角洲城镇群协调发展规划_简介及编制工作回顾

区域协调

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R e g i o n a l C o o r d i n a t i o n

【摘要】对《珠江三角洲城镇群协调发展规划

（２００４—２０２０）》的编制工作进行回顾和总结，并

简单介绍该《规划》的主体框架及重要特点，以

期在组织手段和技术方法上为同类规划的编制提

供实证案例。

【关键词】珠江三角洲；城镇群；联合规划；协调

发展规划

REVIEW OF THE INTEGRATED PLAN FOR THE

PEARL RIVER D ELTA METROPOLITAN AREA

FANG Qingfang; CAI Ying; ZHU Guoming

ＡＢＳＴＲＡＣＴ： This paper reviews the preparation of

the Integrated Plan for the Pearl River Delta Metro-

politan Area (2004-2020) and presents the frame-

work and features of the plan.

ＫＥＹＷＯＲＤＳ： Pearl River Delta; metropolitan area;

integrated plan; coordinated development

１ 引言

城乡规划的编制如何逐步改变垂直型、封闭

模式，充分利用好咨询、讨论、谈判、交流、参

与、公示等途径，广泛吸收各阶层、各利益代表

（包括政府部门、企业、个人、其他组织）参与规

划的编制，共同协调规划中各种利益冲突，制定

出透明度高、广泛反映社会意愿的规划，是一个

历久常新的话题。广泛协调，社会各界、政府各

部门共同参与规划，一方面可以巩固、提升规划

的综合、统筹地位；另一方面可增强社会各方履

行规划的自觉性和主动性，同时也有利于规划实

施的监督和管理。刚刚完成编制工作的《珠江三

角洲城镇群协调发展规划（２００４－２０２０）》（下称

《规划》）在这一方面做出了有益的探索。《规划》

编制工作启动以后，与各市政府和省的有关部门

的沟通和协调一直是《规划》编制工作的最重要

任务，反复地调研、走访、座谈、论证成为深化、

完善《规划》的重要手段，而“严谨分析、科学

论证”和“主动沟通、多方协调”则并称为编制

工作的两大特色。一定意义上说，这是一个各市、

各部门共谋发展的联合规划、协调发展规划。

２ 工作背景

２００３年３月，广东省和建设部联合开展珠江

三角洲城镇群协调发展调研和规划编制工作，项

目提出的主要背景及出发点，一是探索市场经济

条件下，城镇密集地区协调发展规划编制的有关

理论和实践问题，二是为珠江三角洲的全面、协

调和可持续发展开辟一条现实的“路径”，包括：

一方面在宏观层面整合区域资源、提升整体竞争

力，适应经济全球化和区域经济一体化的发展趋

势；另一方面在中、微观的层面确立区域规划的

综合统筹地位，解决好珠江三角洲城市发展、建

设管理中的突出问题，实现协调发展。这些问题

集中表现在：一是各层次、各专业的规划分工不

明确，缺乏综合统筹。从目前的规划体系看，各

层次规划对须从省或区域角度进行协调的重点内

容不突出；从国土规划、城市规划以及交通、运

输、水电等专业规划的相互关系看，它们之间也

存在只从各自的功能要求出发、缺乏相互协调和

沟通的问题，造成了诸如用地指标矛盾、内外交

通冲突、水电管网与道路设施不配套等现象；二

是各级政府、机构事权、职能划分不明确，加上

缺乏政策、法规、财政手段等调节杠杆，传统的

城镇体系规划难以发挥对地方城市发展建设的指

导和协调作用；三是区域协调机制不健全，省政

府或有关部门曾先后多次编制了珠江三角洲区域

的发展战略或规划，但皆因行政分割、实施手段联合规划和协调发展规划的实践

——《珠江三角洲城镇群协调发展规划》简介及编制工作回顾

房庆方 蔡 瀛 朱国鸣

【作者简介】

房庆方（１９５４－），男，中国

城市规划学会副理事长，

广东省建设厅副厅长。

蔡瀛（１９６４－），男，广东省

建设厅城乡规划处处长。

朱国鸣（１９７４－），男，广东

省建设厅城乡规划处副主

任科员。

【修改日期】２００５－０３－１６

【文章编号】１００２－１３２９

（２００５）０４－００１４－０４

【中图分类号】ＴＵ９８２．２

【文献标识码】Ｂ

15不足和协调机制不健全，未能发挥应有的协调、调控作用。以基础设施的建设为例，多年来各地争上机场、港口、火车站等大型基础设施项目，而污水、

垃圾等大型环保设施却严重缺乏，跨城市的区域性基础设施和公共服务设施建设难以协调；四是规划实施的保障机制跟不上，首要的是立法工作没有跟上，实施规划没有法律保障。实施规划必然涉及实施主体、对象的界定，权力和责任的划分，程序和规则的明确等方面，而这些方面的法规尚未出台，使得规划的实施缺乏可操作的法律依据，规划的权威性和约束力不强。总之，广东省委、省政府希望编制一个“高层次、高起点、宏观、协调

的区域规划”，并通过立法手段将规划法定化，促进区域的全面、协调和可持续发展。３ 联合规划的过程３．１ 工作启动《规划》是在１９９５年版《珠江三角洲经济区城市群规划》和２００３年《珠江三角洲城镇群协调发展研究》的工作基础上开展的。研究工作启动于２００３年２月，以建设部部长汪光焘亲临珠三角调研、广东省委书记张德江发表重要谈话、　广东省政府召开“珠江三角洲城镇群调研和规划工作动员大会”等为序幕，一开始就引起了社会各界和各级政府的高度重视，为规划的顺利开展奠定了基础。规划编制组的组成除省建设厅、中国城市规划设计研究院、深圳市城市规划设计研究院、省城市发展研究中心外，还吸纳了珠三角各

城市规划部门的技术人员，珠三角各城市政府、省直有关部门也确定专人负责协助开展研究、规划工作。建设部、　省政府邀请了吴良镛、周干峙等１０位院士、知名学者作为技术顾问。３．２ 基础研究基础研究主要包括珠江三角洲城镇群协调发展研究总报告以及六个专题报告（人居环境、经济与社会、小城镇发展、基础设施、区域调控机制和大气环境分析）。基础研究在建设部城乡规划司、省建设厅的统筹领导下，分别由中规院（总报告）以及省规划院、中山大学、广州市规划局编研中心、深圳规划院、省城市发展研究中心、北京气象局等单位承担，于２００３年６月形成初步成果，１０月完成最终成果。７月份《规划》编制工作和研究工作交叉展开，根据需要委托有关研究

部门补充开展了珠江三角洲地区土地用途变迁分析、珠江三角洲地区１∶５万地形图扫描数字化及用地分析、珠江三角洲城市群空间结构与功能布局、协调珠江三角洲城市群发展的交通体系、城市群规划——案例研究等几项专题。

３．３ 规划思路的确定

规划编制组于２００３年８月起开展大规模的现状调查和资料收集工作，与各市政府负责人就发展中的重大问题交换意见，与各市规划管理技术人员进行反复的技术磋商，形成了规划的主要思路。２００３年１０月，规划编制组就规划的主要思路向广东省委、省政府和建设部的主要领导作了汇报，得到了充分的肯定。

３．４ 规划方案编制

规划编制组在工作思路得到省、部的肯定

后，随即开展了规划方案的编制，并开展第二阶

段的调研，就规划的具体内容与各市、省直有关

部门进行了充分的协商，并于２００３年１２月上旬

初步构建了《规划》的总体框架和主要内容，完

成《规划纲要》的初稿。随后，广东省建设厅组织了两次修改、完善工作：首先是１２月中旬召集规划编制组骨干成员和省内规划专家、各市规划部门负责人对文稿进行审稿、推敲，就进一步明确规划的指导思想、界定重要概念、突出与补充重点内容等方面提出了详尽的意见；其次是１２月下旬，根据修改、完善后的成果，又组织了一次大规模的审稿工作，补充邀请有关省直部门代表，进一步理清了结构，并与相关政策文件以及省委、省政府的发展思路作了更紧密的衔接。３．５ 《规划纲要》的讨论及征求意见２００４年１月，广东省建设厅将《规划纲要》提交全省城镇化工作会议讨论，征求意见。２月，发文向各市和有关部门征求书面意见，提请各市、

各行业结合最新的发展动态、思路以及建设安

排，提出充实规划内容的建议。３月，邀请了省发

改委等９家部门进行座谈，就重点问题进行深入的研究讨论。会后，规划组有关人员开展第三阶段调研，重点走访了环保、交通、文化、国土等省直部门，对区域交通设施、区域绿地、重要文物的空间分布、国土资源的现状情况进行了重点落实。随后，规划组再次前往珠江三角洲各城市，开展第四次大规模的调研，在细节上落实道路网络、区域绿地、空间管治、重点项目的空间布局等方面内容。

３．６ 《规划》论证及审查

根据征求意见和调研收集的情况，省建设厅于２００４年４月底又组织了两次细致的修改工作，