高等教育财政政策的国际比较

第48卷第5期华中师范大学学报(人文社会科学版)2009年9月Vol.48　No.5JournalofHuazhongNormalUniversity(HumanitiesandSocialSciences)Sept.2009

收稿日期　2008212204

高等教育财政政策的国际比较赵黎娜(中央民族大学期刊社,北京100081)摘要　世界各国高等教育发展都离不开公共财政政策的支持。本文通过对部分国家高等教育财政政策的梳理,总结其有益的经验,对比我国高等教育发展过程中的问题,提出了建立中介机构、试行绩效拨款、推行公式拨款、鼓励资金多元化等政策建议,以期从整体上提升我国公共高等教育经费的使用效率。

关键词　高等教育;财政政策;国际比较;启示

一般认为,高等教育机构向社会提供了知识、知识的加工与传授等一系列教育产品和服务,是一种介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品①。作为准公共产品的高等教育具有有限的非竞争性和局部的非排他性,因此高等教育产品和服务的提供就存在着政府供给和市场供给两种途径。就目前我国高等教育的现状来看,尽管市场供给不断成长,但主流仍是政府供给型的公益性高等教育产品,经费来源主要依赖于政府财政,经费投入主体、投入数额、投入方式等取决于高等教育的财政政策。关于高等教育财政政策的研究成果众多,既有高等教育财政拨款原则的研究②,也有高等教育财政拨款模式的研究③;既有对国外高等教育拨款模式的探讨④,也有对本国高等教育财政政策体制改革的探究⑤。学界对于高等教育财政的研究均体现了对我国高等教育财政拨款体制改进的期待,为我国高等教育拨款体制改革提供了理论支持。一、部分国家高等教育的财政政策(一)美国高等教育财政政策美国联邦政府在经历了200多年的发展变革后,逐步形成了一套较为完善的高等教育财政体系,即“三级拨款模式”。实行联邦政府、州政府和地方政府分权化的三级教育经费管理系统,以地方、州政府为主。联邦政府的拨款主要是科研拨款以及对学生的资助。联邦政府、州政府和地方政府三级拨款总额一般要占公立高校经费的60%,其中又以州政府拨款份额最大,约占总经费的45%。⑥2001年,

联邦政府对高等教育的资助总额为153亿美元,其中,教育部提供的资助共计100亿美元,占联邦政府资助总额的65.34%。⑦同时联邦政府对学生的资助也十分普遍,以2003年为例,联邦政府提供的学生资助资金达到670亿美元,接受各种财政支持的学生超过60%,为经济不富裕的学生进入大学深造创造了条件。⑧美国州政府拨款采取集权化的专业控制,由政府将资源分配的控制权力下放给由专业人员组成的委员会。美国高等教育财政拨款的一个显著特点是州政府拥有直接的高等教育管理权限,州教育财政拨款由高等教育管理委员会进行管理。州政府在高等教育管理中拥有广泛的权力,对大学的拨款和使用管理具有法定性和强制性,成为大学经费的主要来源。⑨美国各州政府在处理高等教育问题的方式上有以下四种常见的模式:政府放任自流模式、政府鼓励模式(州政府参与计划制定、目标选择、创立激励机制等)、政府干预模式(州政府授权中介机构协调或指导政策的制定)以及政府直接提供政策支持和服务模式。⑩地方政府在高等教育财政拨款方面也发挥了重要作用。200022001年度,州和地方政府投资占本州有学位授予权的高等学校收入的比例,最高的是哥伦比亚特区,为62.43%,最低的是佛蒙特州,

为14.44%。󰁠λϖ联邦和州政府对高等教育的财政拨款模式主

531要采取增量拨款法、公式拨款法和合同拨款法等几种形式。美国的高等教育投资除了来源于基本的三级政府财政拨款外,还主要有学生学费、学校服务、销售收入以及捐赠收入等几个部分。(二)英国的高等教育财政政策英国的财政体制是中央集权型,因此,在高等教育财政政策上也具有明显的中央集权型特征。英国政府的政府拨款约占大学总经费的60%,非政府拨款的收入,包括学费、社会捐赠、企业合同及学校资产运作等收入约占总经费的40%。以2004年为例,全国高等教育经费为156亿英镑,其中高等教育基金会拨款61亿英镑,其他政府机构拨款34亿英镑,学费等非政府拨款的收入61亿英镑。󰁠λω英国高等教育拨款的最主要特点就是在政府与高等院校之间设立了一个拨款中介组织。英国设有4个高等教育拨款机构,分别是英格兰高等教育基金委员会(HEFCE),威尔士高等教育基金委员会(HEFCW),苏格兰高等教育基金委员会(SHEFC)和北爱尔兰就业与学习部(DEL)。这4个高等教育拨款机构扮演着“中介组织”的角色,在财政方面的职责主要是:为教学和科研分配资金;鼓励高校与工商界和社区的合作发展;确保公共拨款的合理使用等。英国政府对于高等教育的资助路径可以分为两部分。一部分是政府部门对高校研究活动的投入,由高校向政府相关部门和团体申请,通过竞争的办法获取项目经费;另一个部分由议会决定额度、政府提出分配原则和比例、拨款机构分配到具体学校󰁠λξ。英国政府高等教育财政拨款主要包括三个方面:教学经常费拨款、科研拨款以及对学生的资助。拨款模式主要是公式拨款法和合同拨款法。在不同时期分别采取过公式拨款法、招标拨款模式、基数加发展拨款模式、核心拨款加边际拨款、专项拨款模式等几种具体形式。(三)日本高等教育财政政策日本高等教育是从明治时期开始的,办学资金主要来源于政府拨款,高等教育的发展也由政府主导。1886年,《帝国大学令》强调大学的本质是为国家服务,为保证帝国大学的垄断地位,政府对帝国大学实行倾斜性投资。1918年,新《大学令》允许地方及私人团体设立私立大学。自此,日本高等教育开始迅速发展,但政府对大学的财政政策仍然是确保帝国大学的优先发展。二战后,1946年发表的《美国教育使节团报告书》确立了日本高等教育未来发展的主要原则,即高等教育以民主、自由、大众化和国际主义为未来发展目标。国立学校的经费主要由政府解决,同时高度关注私立高校的自治,明确私立大学具有公共性,即在私立高校自主经营的基础上,国家和地方各级政府以不与宪法相抵触的方式向私立高校提供财政拨款以补助其办学资金的不足。1970年代后,日本政府对国立大学的直接拨款持续增长,但是对私立学校的资助仍然很少,这种状况不利于教育机会均等目标的实现。为此,从1970年开始,政府决定实行对私立大学的补助政策,并于1975年发布了《私立学校振兴援助法》,以法律形式确保对私立大学的财政资助。日本高等教育是政府主导型,实行中央与地方两级管理。在高等教育行政管理上,国家与地方各级政府的教育机构负责所属高校的行政管理权限及责任;在高等教育财政拨款方面,日本中央政府、都道县和市共同分担高等教育的财政拨款责任。中央政府的财政拨款主要用于国家教育活动的直接开支,国立大学由文部省拨款,主要依靠国家税收开支,禁止地方政府负担。󰁠λψ中央政府对高等教育的财政支持还包括用于科学研究和国家战略及创新性研究促进计划的具有竞争性的补助拨款。日本政府对私立大学的财政资助促进了私立大学的飞速发展,由此也奠定了日本高等教育在世界上的地位󰁠λζ。(四)印度高等教育财政政策

印度政府一直很重视高等教育的发展,政府财政支持带来了高等教育的繁荣。印度的高等教育主要通过扩充规模来帮助实现公民平等接受高等教育的权利。印度高等教育的经费筹措体制还不健全,高等教育经费主要来源于政府拨款,并通过大学拨款委员会(UGC)对高等教育经费进行管理,其运作有很大的独立性。印度的高等教育由大学和学院组成,大学包括中央大学和邦立大学。占全国大学7%的中央大学由中央政府出资兴办(并由其主管),90%以上的大学由政府管辖和划拨经费。印度所有的大学均为公立大学,但其附属学院则不同,其中只有少数为公立,而大约80%为私立。印度私立学院一定是私人管理,但不一定由私人投资。大多数私立学院的绝大部分经费依然由国库拨给。在印度无论公立学院还是私立学院都能获得政府的巨额拔款,

依赖程度占经费的比例从78%到92%。纯私立学院则得不到政府资助,只能靠学费和社会捐助来经营󰁠λ{。印度高等教育经费主要来源于中央及邦政631府,地方政府也有少量的投入,且中央及邦政府投入的比例还在逐年提高,而学费占经费的比例不高,且有逐年下降的趋势。印度所有学生都能享受数额不等的助学金,增加了人们接受高等教育的机会,使更多的人从中获益,尤其是对经济困难而有学习天赋的学生来说显得更为必要󰁠λ|。印度高等教育经费主要由政府包办这一特征使得办学经费来源单一,经费紧缺。为多方筹措办学经费,缓解政府高等教育投资的不足,印度政府经过探索,采取了一系列改革措施:一是提高高等教育收费标准,扩大和增加高等教育经费的社会来源;二是在提高学费标准的同时,采用有效的奖学金制度和学生贷款制度;三是放松对私立学院的控制,尤其是在收费方面的限制,从而使他们成为真正的自我资助学校。二、基于国际经验的中国高等教育财政政策改革 通过对美、英、日、印4国政府高等教育财政政策的对比分析,深入探究了当前国外采用的设立拨款中介组织、实行绩效拨款、研究建立科学的拨款公式、多元化的经费投入等教育财政政策及其拨款模式。基于这些国外经验,针对我国高等教育财政政策的现状以及存在的问题,拟提出改革我国高等教育财政政策的措施。(一)设立“缓冲器”组织,建立健全“三元”结构的拨款体制在高校与政府之间设立一个负责协调拨款的中介结构(缓冲组织)是西方国家的普遍做法。为了避免政府与高校之间的摩擦,西方各国在高等教育发展的过程中纷纷设立了一个“缓冲器”组织。这个缓冲机构“了解高等院校”、“同情它们的需要”,“并为它们向政府讲话”。克拉克把这种协调模式称为“学术协调模式”,即吸收学者参政。󰁠λ}作为中介机构存在的教育拨款组织在政府与高等学校之间起到了重要的“缓冲器”作用:一方面,它是政府的助手,协助政府把相应的责任施加给高等学校;另一方面,它又是高等学校的代言人,帮助学校向政府提出要求。这些特点在落实高等学校学术自主权的同时,有利于确保政府拨款的有效利用,促使高等学校恰如其分地履行其社会职责。当前,我国高等教育拨款体制是简单的“政府—高校二元”结构。在这种模式下,政府的高等教育预算编制不能审慎地研究学校实际经费需求和社会需要,拨款金额往往只取决于财政的供给能力,而且预算的执行也缺乏法律意义的约束,使得拨款往往成为政府的“单方行为”,缺乏相应的拨款依据和外部监督力量,使高校的依附性不断强化。另外,高校直接面对政府,而政府拨款的“协商”程度很大,估算较为随意,缺乏科学、严明、公平的制度的保证,“跑部钱进”的现象严重,这不仅使高校难以制定有效的发展规划和事业规划,而且极易发生“权力寻租”的现象。因此,建立独立于政府与高校的拨款委员会等教育拨款中介机构是我国高等教育财政改革的首要任务,将“二元”拨款体制改革为“三元”拨款体制,即由政府、中介机构、高校三者构成一个完整的拨款体系。第一,建立一个独立于政府与高校之间的“缓冲器”组织,作为财政拨款的中介部门。这个中介机构作为一个非营利的第三部门,是连接政府与高校的桥梁,起到一个过渡和缓冲的作用。第二,“缓冲器”组织在政府教育部门指导下实现其职能,但又不受制于政府部门,具有独立的自主权力。第三,“缓冲器”组织在高等教育的财政拨款过程中,将政府拨付的经费统一管理,按照高校的具体情况实行差额或绩效拨款等模式。第四,“缓冲器”组织必须建立一套公开、公正的拨款程序,接受社会质询与监督。第五,担负政府财政拨款外的其他职能,如评估、审议、监督等。这样,既可以减少政府与学校的摩擦,又可以减轻政府负担,有益于政府部门的宏观管理。(二)实行绩效拨款,建立高等教育拨款的激励