深入推进税源专业化管理必须高度重视“对税源实施科学分类”

深入推进税源专业化管理必须高度重视“对税源实施科学分类” 最近的所见所闻使我加深了这样的认识：深入推进税源专业化管理的重心在基层，构建税源专业化管理组织体系的关键也在基层；而对税源实施科学分类，既是创建税源专业化管理新模式的首项任务，又是构建税源专业化管理基层组织的前提条件；因此，为了顺利实现税源专业化管理目标，必须高度重视“以税收风险管理为导向、以纳税人规模和行业等为主，对税源实施科学分类”这项工作。 一、基层是深入推进税源专业化管理重心之所在 本文所谓基层，特指市、县税务机关下属税源管理组织，包括直属机构、派出机构。笔者认为，基层是我们正在深入推进的税源专业化管理工作的重心。 （一）从国家税务总局有关部署来看，深入推进税源专业化管理工作的重心应该在基层 在2009年12月24-25日召开的全国税收工作会议上，肖捷局长明确要求：“深入推进专业化管理，不断强化税收征管基础工作”。由此不难看出，国家税务总局是将深入推进包括税源在内、并以税源为重点的专业化管理，当作加强全国税收征管基础工作的一项重大措施来部署的。而众所周知的是，虽然税收征管属于各级税务机关的共同任务，并且需要各级税务机关共同来做，但大量的、基础性的工作毕竟集中于基层。所以，基层理所当然地成为深入推进包括税源在内的税收专业化管理的工作重心。 （二）从我国税源管理实际情形来看，深入推进税源专业化管理工作的重心也应在基层 我国以往的税源管理并非全无专业化体现，只是总体来说专业化程度还不够高，尚需因应变化着的形势和任务加以深入推进。不过应该看到，国家、省、市、县级税务机关内部的业务机构设置和岗位职责分工，始终体现了专业化理念和规则，包括税源在内的专业化管理程度相对较高。但基层不同于机关，税源管理专业化程度相对较低。基层税源管理组织的构建，包括机构布局、职能配置、岗责体系等，因受限于行政区划、财政体制、交通状况、电子化程度、纳税人生态和素质等因素，多年来，多数地方延用了“税源区域化管理”模式，即主要按区域来设立税源管理机构、配备税源管理人员、分派税源管理任务、安排税源管理工作，与税源专业化管理模式距离较远。正因如此，现在很有必要将深入推进税源专业化管理的工作重心放到基层。 二、基层是构建税源专业化管理组织体系关键之所在 虽然“专业化”含义相当丰富，但运用于税源管理领域时，不宜将其内涵复杂化、外延扩大化，以免要义不明、思路不清。就基本面来看，笔者认为“专业化”反映的主要是管理主体的组织特征。因而，深入推进税源专业化管理的基本任务就是按照专业化理念和规则来构建税源管理组织体系。不过，能否顺利完成这个组织体系的构建，基层是关键。 （一）构建税源专业化管理基层组织，不仅重要而且难度较大 毋庸赘述，构建税源专业化管理基层组织之所以重要，主要因为基层是深入推进税源专业化管理工作的重心；能否科学地构建起具有专业化特征的税源管理基层组织，与能否顺利实现深入推进税源专业化管理工作目标直接相关。 必须承认，构建税源专业化管理基层组织确有难度。其原因是多方面的，主要有二： 一是转型难。基层以往的税源管理机构多为“税源区域化管理”机构，要将其转型为“税源专业化管理”机构，不仅会涉及本部门思想观念的更新、业务架构的修建、职责体系的整合、人财物力的调配，而且还需争取区域内各级行政主体、各类纳税主体的理解、支持和协作，很难一蹴而就。只有认真做好思想、组织、业务和物质上的准备，充分做好对外宣传解释工作，精心备好方案后有条不紊地组织实施，才能争取最佳效果。 二是要求高。在按专业化理念和规则构建新型的税源管理基层组织时，需要正确处理许多复杂而敏感的关系，比如要统筹兼顾税收征管和纳税服务水平的同步提升，统筹兼顾税务机关和纳税人办税效能的共同提高，统筹兼顾“管事制”与“管户制”的优势互补；而不能因片面追求税务机关管理效率而给纳税人带来不便，不能为降低征税成本而给纳税人增加负担，不能出现新的纳税服务盲区和税收征管漏洞。否则，难免事倍功半，甚至产生种种不良的社会反应。 （二）构建税源专业化管理组织，就机关而言难度相对较小 如果仅就税源管理而言，各级税务机关的专业化程度并不很高：许多事项仍由职责不同的内设机构分别办理，条线印痕明显、横向互动乏力、团队优势不彰。但与基层相比，各级税务机关按照专业化理念和规则组织开展税源管理工作的难度显然要小。原因主要有二：一是基础相对较好，其内部机构的设置毕竟在较高程度上体现了专业化理念和规则。二是与纳税人联系不像基层那么直接、具体、频繁，需要处理的与纳税人相关的权益事项不像基层那么广泛、复杂、敏感。实际上，各级税务机关若是将分散于各内设机构的税源管理类业务整合到一两个或两三个专事税源管理的专业化机构，并相应地明确职责、配置资源、制订规范、实施运作，也就可以基本满足税源管理专业化的要求。 （三）构建税源专业化管理组织，不必刻意寻求“机关实体化” 这里的“机关实体化”是指人们常说的市、县税务机关实体化。有人认为机关实体化是构建税源专业化管理组织之关键，本人不以为然。 首先对基层来说，它不是提高税源管理效能的唯一途径。基层存在的税源管理效能不高的问题，主要应当通过科学构建税源专业化管理的基层组织来解决，并非必须通过上收税源管理业务到机关的途径来解决；即使是“派出机构”无力办理或不能高效办理的税源管理事项，也可以整合到“直属机构”办理，并非必须由市、县税务机关已有或增设的内设机构办理。 其次对机关来说，它不尽符合税源专业化管理要求。机关内设的业务机构，比如税种管理机构主要应专注于实体税法的运行管理，征收管理机构主要应专注于程序税法的运行管理，其原先承担的税源管理业务能够剥离的应予剥离，并集中到专业化的税源管理机构管理，一般不宜再将更多税源业务分散到这些机构管理。鉴于“大基层、小机关”是机构改革的基本趋势，机关内设的、专业化的税源管理机构，应在整合现有内设业务机构基础上设立，主要担负机关自身税源管理工作协调、下属机构税源管理工作指导和确有必要的、少量的税源实务处理等职责，大量的税源实务还是由机关下设的直属机构、派出机构处理为宜。 再次对全系统来说，不适当地追求机关实体化有许多不利之处。一是可能引起机关人员扩编或超编，有悖于行政机关精兵简政理念和定员控编规定。二是因横向机构增多而可能使机关领导分管幅度失之于过宽，加之与“纵向联动”相比，“横向互动”往往难度大而力度小，进而不利于提高机关效能。三是可能重现“多层管户”、“多头下户”问题，不仅税务管理主体不明、责任不清，而且会增加纳税人的困惑、忙乱和负担。四是可能造成基层组织萎缩、职责零散，基层人员“侯命行事”、被动应付，基层税源管理前瞻性、连续性、系统性和主观能动性弱化。 三、必须高度重视“对税源实施科学分类” 深入推进税源专业化管理，或许有不同的出发点和入手处，但笔者认为必须高度重视并首先做好“对税源实施科学分类”这项重要工作。 （一）对税源实施科学分类是探索税源专业化管理新模式的首项任务 国家税务总局在去年底提出“要探索税源专业化管理新模式”，并依次明确了下列几项任务：第一，以税收风险管理为导向，以纳税人规模和行业等为主，对税源实施科学分类；第二，研究合理调整征管机构职责，科学确定税源管理岗位；第三，细化职责分工，整合优化各部门管理资源；第四，创新税收管理员制度，建立和完善纵向联动、横向互动的专业化管理运行机制。由此不难看出，为了构建税源专业化管理新模式，国家税务总局安排了诸如调整机构职责、科学定岗、整合资源、创新制度、优化运作机制等一系列探索性任务，而首项任务则是“对税源实施科学分类”。应当说，这是合乎逻辑的安排，符合有序推进税源专业化管理工作的客观需要。 （二）对税源实施科学分类是建立税源专业化管理机制的基础工作 大家知道，税源专业化管理是一种“分工与协作相结合”的机制，分工是协作的前提，没有分工就没有协作。这里的分工，是有关税源管理任务的分工；这里的税源管理任务，是复杂多样的税源业务获得科学分类与归集后形成的任务；这里的税源业务，由税源派生；这里的税源业务科学分类与归集，建立在“对税源实施科学分类”的基础之上。也就是说，如果没有税源的科学分类，就没有税源业务的科学分类与归集，就没有税源管理任务的形成与分工，就无法建立以“分工与协作相结合”为基本特征的税源专业化管理机制。因此要建立税源专业化管理机制，必先做好“对税源实施科学分类”这项基础工作。 （三）对税源实施科学分类是构建税源专业化管理基层组织的前提条件 遵循专业化管理规律，按照正确的原则，运用恰当的方法，将特定区域（主要为市区和县境）内规模不等、生态多样的税源划分成若干类别的工作，就是对税源实施科学分类。需要指出的是：对税源实施科学分类后，基层的、专业化的税源管理机构并不能随之生成，还必须紧接着做好相应的税源归并工作，即将类别相近（比如规模相近、行业相近）的税源归并到既定数量的税源管理机构进行管理。这是因为：税源可以无限分类，而基层的税源管理机构数量通常是既定的；也就是说，必须根据税源管理机构的既定数量适当归并类别相近税源。当然，“归并”的前提条件是：已经对税源实施了科学分类。理由很简单：没有“分类”就没有“归并”。 四、必须正确把握“以纳税人规模和行业等为主”的税源分类方法 税源分类方法多种多样。就以往而言，按行政区域和预算级次分类，主要适用于组建全职能的税务机关及其派出机构；按税种和业务功能分类，主要适用于组建税务机关的内设机构或直属机构。就构建税源专业化管理基层组织而言，则应采用“以纳税人规模和行业等为主”的分类方法。理由不再详述，主要有三：一是因其为国家税务总局的统一部署；二是因其与税收风险管理所使用的业务分类方法大体一致；三是因其能够满足推进税源专业化管理的基本需要。 这里要着重强调的是：我们必须正确理解和把握“以纳税人规模和行业等为主”的税源分类方法；必须从构建税源专业化管理基层组织的实际需要出发，灵活而不是机械地、综合而不是单一地运用税源分类方法。 比如：“派出机构”就比较适合按纳税人规模和行业来对税源进行分类，并以此为基础归集业务、界定职责、实施专业化管理；而“直属机构”则比较适合按业务功能（诸如办税服务、纳税评估、税务稽查等等）来划分和归集税源业务，实现管理的专业化。 又如：“派出机构”的职责范围可以纳税人规模或行业分类为基础来确定，而其内设机构或管理员的职责范围，则可以税源地域或业务功能分类为基础来确定；“直属机构”的职责范围可以税源业务功能分类为基础来确定，而其内设机构或管理员的职责范围，则可以纳税人规模或行业分类为基础来确定。 再如：地域或税源规模较大的市区，既可以先按纳税人规模或行业划分税源、归集业务、设立专业化“派出机构”，再按税源地域或业务功能划分税源、归集业务、确定其内设机构或管理员的职责范围；又可以先按地域划分税源、归集业务、设立专业化“派出机构”，再按纳税人规模或行业划分税源、归集业务、确定其内设机构或管理员的职责范围。 五、必须正确理解“以税收风险管理为导向”的税源分类原则 “以税收风险管理为导向”是国家税务总局对税源实施科学分类的特别要求，是我们必须正确理解和遵循的重要原则。无须讳言，在怎样实践“以税收风险管理为导向”的要求上，目前歧见颇多。其中一种看法比较突出，即认为以税收风险管理为导向对税源实施科学分类，就是“按照税收风险管理的主流程及环节，对税源管理过程进行科学分解、合理分工”。笔者对此不敢苟同。