关于税源专业化管理的基本认识

一、关于税源专业化管理的基本认识（一）税源管理专业化的基本内涵。

对税收管理来说，专业化不是一个新的概念。

多年来，我们一直致力于税收管理专业化探索。

总局这次提出的税源管理专业化与以往以征管查三分离等为重点的专业化不同点在于，一是本次专业化的领域主要限于税源管理领域，也就是，不包括税收服务和税务稽查的专业化。

二是现在探索的是以风险管理为导向的税源管理专业化，其鲜明特点在于以风险管理为导向。

不同的管理导向，形成不同的专业化管理格局。

以风险管理为导向的税源管理专业化，就是要将税收风险管理的理念和方法贯穿税源管理全过程，根据税收风险发生规律对纳税人进行科学分类，按照风险分析识别、等级排序、应对处理等要求，进行专业化职能配置。

（二）税源管理专业化应遵循的基本原则。

根据本次税源专业化管理鲜明的时代特点，在探索实践中，应当坚持这样一些基本原则：一是坚持以税收风险管理为导向的原则。

坚持以税收风险管理为导向，就是要根据不同纳税人存在不同的风险特征，对纳税人实行分类管理；将税源管理指向由管理所有纳税人转为管理有风险的纳税人，将有限的税收管理资源由用于管好所有纳税人转为优先用于遵从风险较高的纳税群体和领域。

二是坚持以提高纳税遵从度为目标的原则。

税收管理的根本目标是不断提高纳税遵从度。

推进以风险管理为导向的税源管理专业化，始终要以是否有助于促进税收征管质量和效率的不断提高，是否有利于最具效率地促进纳税遵从来规划和展开，并以此作为衡量、检验这项工作成败得失的标准。

三是坚持基于信息化的原则。

信息技术的发展和应用给税收管理的体制、机制带来了深刻的影响，为实现税收管理方式和手段的创新提供了条件。

推进以风险管理为导向的税源管理专业化，要自觉适应信息技术的广泛应用给税收管理带来的深刻变化，加强征管业务与信息技术的融合，以信息化推动专业化，建立符合信息化条件下税收征管新趋势、新特点的税源专业化管理新格局。

四是坚持继承与发展相统一的原则。

近年来，税收征管业务流程再造、税收信息化建设、税源管理联动机制建设、全面实施税收风险管理等都不同程度地体现了税源管理专业化的要求，也为推进以风险管理为导向的税源管理专业化积累了经验、创造了条件。

同时，推进以风险管理为导向的税源管理专业化对完善税收管理体制机制、转变税收管理方式方法又提出了新要求。

因此，要继承发展各项有益成果，实现更高层次的跨越。

五是坚持积极探索、稳步推进的原则。

以税收风险管理为导向，建立体现与科学化、精细化要求相适应的税源专业化管理格局，是破解人少户多、征管效率低下等突出矛盾和问题的有效途径，要积极探索、勇于实践。

从国际上发达国家的税收管理实践情况，几乎没有完全相同机构设置形式，但是，在信息化支撑下，都能通过合理岗位设置和流程分工，实现税源管理专业化的目标，因此，在推进专业化工作中，不必过度地进行机构设置的变化和调整，力求降低改革的成本，而是要注重在机构设置基本稳定的条件下，通过合理调整职能，特别是推进省市县局实体化，优化资源配置等途径稳步推进。

六是坚持统一性兼顾差别化的原则。

推进以风险管理为导向的税源管理专业化是一项系统工程，涉及各管理层级、各管理部门和税收管理的各主要环节，因此，必须遵循统一的指导思想、基本原则，建立统一的岗责体系、运行机制和信息平台，上下协同，整体推进。

同时，由于不同地区经济发展水平、税源分布以及征管机构人员状况都不尽相同，因此，在局部的职责分工安排、税源分类和人力资源配置上，要充分考虑地区间的差别和特点，因地制宜地探索和实践最佳的实现形式。

（三）税源管理专业化的基本目标。

根据上述基本思路，推进税源管理专业化的总体目标应当是，建立以税收风险管理为导向，以信息化为支撑，以税源分类管理为重点，体现科学化、精细化要求的税源专业化管理新格局。

具体应当包括这样一些关键方面：一是按照规模、行业等类别的风险发生规律，对税源科学分类，实施分类管理。

二是按照税收风险管理的理念、方法和程序要求，将税源管理专业化职能在不同层级、不同部门和不同岗位间进行科学分解，合理分工，建立起以风险管理为导向的税源管理专业化岗责体系。

三是在对税源科学分类和税源管理职能专业化分工的基础上，建立纵向互动、横向联动、内外协作、运行顺畅的立体化运行机制，实现有限征管资源的有效整合、优化配置。

四是支撑税源管理专业化的一体化信息平台更加完善，以流程管理系统、监控决策系统和基层管理平台为主要结构、贯通各级各部门的税收信息管理系统功能全面应用到位。

五是加强专业化人才队伍建设，逐步建立与深化税收风险管理，推进税源管理专业化要求相适应的人才队伍。

六是纳税遵从度显著提高。

纳税遵从总体状况、税收征收成本等重要指标进一步改善，税源管理专业化对税收增长的贡献率进一步提高。

二、税源管理专业化工作应重点把握的几个主要方面要把税源管理专业化的基本思路、基本目标等落到实处，重点应注意把握，以风险管理为导向，理顺划清税源专业化管理职责和税收基础管理职责；明确省局、市局、县（区）局、基层分局的税源专业化管理职能定位；健全完善税源管理专业化岗职体系和运行机制；落实各项税源专业化管理措施。

（一）以风险管理为导向，厘清税源专业化管理职责按照风险管理导向要求，将税源管理职责分为税源专业化管理和基础管理是落实税源管理专业化要求的基础。

1、关于税源专业化管理职能的定位。

税源专业化管理职能主要是基于税源科学分类实施风险管理的各项主要职能，以及基础管理中部分复杂程度高需要较强管理技能的事项处理。

专业化管理职能相对于基础管理职能，一般采取由专业岗位、具有专业技能的专业人员实施专门管理的形式。

具体包括：税源管理目标规划：指税务机关对一定时期内税源风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等做出的具有系统性、全局性的谋划。

税收信息情报管理：指税务机关对税收数据信息情报的采集、筛选、量化、归集以及加工、分析、共享、传递、交换等工作。

风险分析识别：指根据风险发生的规律，通过建立风险特征指标和风险特征库,研究、开发风险分析数据模型、工具，开展项目化税收风险分析等措施，对风险数据信息进行扫描、分析和筛选，找出遵从风险易发生的领域、环节和纳税人群体。

风险等级排序：指根据风险分析识别成果，按照一定的规则进行估值计算，综合考虑征管资源，评定纳税人风险等级的过程。

风险应对管理：指税务机关强化联动，做好年度风险应对的总体规划、分层级分部门风险应对的工作计划安排和任务分配，为各级有效组织实施风险应对提供专业支持。

风险应对实施：指税务机关在风险分析识别和等级排序的基础上，通过合理配置征管资源，采取提示提醒、纳税评估、税收核定、反避税、税务稽查等各种应对措施，消除税收风险，提高纳税遵从度的过程。

过程监控与绩效评估：风险管理过程监控，指税务机关通过一定的方法对风险管理每一个环节进行监控，及时纠正风险管理的具体运行与风险管理总体目标之间的偏差；风险绩效评估，指税务机关对风险过程的各主要环节做出的评价，并从税法遵从度和征管成本效益两方面对风险管理质量和效率做出评判，促进风险管理持续改进。

2、关于税源管理中的基础管理职能。

基础管理职能主要是指专业化管理职能之外的，税收法律制度、规范性文件等规定的日常性管理工作。

基础管理职能相对于专业化管理职能，一般采取由基层税务机关属地管理人员实施综合管理的形式。

基础管理职能一般由征管基础管理、税种基础管理、税收法制基础管理、大企业税源基础管理、出口退税基础管理、国际税收基础管理等职能组成。

（二）建立健全覆盖各级税务机关的税源专业化管理岗职体系在梳理界定税源专业化管理职能的基础上，要把税源管理专业化职能落到实处，必须建立覆盖省市县分局的税源专业化管理岗职体系。

1、关于省市局税源专业化管理的职能定位。

省、市局现行机构设置不变，各部门通过职能转变承担税源专业化管理工作。

市局可以成立专业化管理团队，从事具体的税收风险分析和应对等工作。

税源专业化管理工作具体包括：研究制定税源专业化管理战略规划。

开展与税收相关的区域、产业、行业等宏观经济部门税收数据信息情报管理；开展征管基础类、增值税、所得税、消费税、反避税、出口退税等类别的数据信息情报管理。

设置和维护经济税收偏离度风险特征指标，收入与政策、征管关联度风险特征指标，跨税种、跨专业管理的综合风险特征指标；设置和维护增值税、所得税、消费税、反避税、出口退税类以及征管基础类风险特征指标；研究、开发各类风险分析数据模型、工具，开展相关的风险分析识别。

制定和完善风险排序规则，实施风险等级排序综合管理。

研究各类税收风险应对的方法和措施；研究收集发布各类风险应对操作模版、指南；选择、确定风险应对对象，做好风险应对任务分配的管理。

组织开展或直接开展各类风险应对；直接开展重大和复杂事项的风险应对；组织大企业和国际税收的风险应对，包括纳税评估、计算机审计、特别纳税调整、重大和复杂的非居民税收管理、大企业税收风险的提示、大企业税收风险内控机制建立等。

开展风险管理过程监控和绩效评估。

2、关于县（市、区）局的职能定位。

县（市、区）局机关主要是通过落实省局提出的前移行政审批事项，整合办税服务厅功能等措施，为专业化、实体化管理聚集力量，拓展空间。

县（市、区）局机关重点是提高直接承担各类重要事项、复杂事项的处理能力；加强风险应对的规范管理，提高组织实施风险应对的质量和效率。

对涉及跨税种、跨部门、跨地区等专业化税收风险管理事项，可以在一定时期内组织专业化管理团队开展工作。

在县以下国税机关的专业化方案设计过程中，要充分考虑地区差异度实行差别化的税源专业化管理模式。

路径一，（市）局机关通过转变各部门管理职能实现管理实体化；县局机关根据税源专业化管理职能需要，可以设置一个或多个税源管理科，承担税源专业化管理工作；同时，适当减少基层分局设置数量。

县局实体化后，主要履行以风险应对为重点的税收风险管理职能，包括：大企业的风险监控应对、专业纳税评估、中小企业行业性分类风险监控等专业化程度较高的风险管理职能。

基层分局主要从事属地的税源基础性管理工作。

路径二，县（市）局实体化＋部分专业化管理分局。

原有县（市）局机关机构设置不变，赋予机关业务科室部分税源专业化管理职能；调整基层分局的管理职能，将基层分局中的一个或几个转变为专业化管理分局。

专业化管理分局不承担基础管理职能，不实行划片分户管理；其余分局扩大户管范围，承担所属范围内的基础管理。

路径三，县（市）局实体化＋分局内部专业化。

原有县（市）局机关机构设置不变，赋予机关业务科室税源专业化管理职能，承担上收的复杂程度较高的风险应对事项。

人数较多的基层管理分局设立一个或多个税源专业化管理股，实施辖区内所有纳税人的税源专业化管理工作，不承担户管任务；属地管理股扩大户管范围，承担基础管理职能。