从地方法规的贯彻执行看湖北省国有企业的发展

从地方法规的贯彻执行看湖北省国有企业的发展□胡蓉汪勇平【摘要】《湖北省企业国有资产监督管理条例》是全国省级率先出台的一部关于国资监管的地方法规。

它的出台标志着湖北省国有资产监管工作翻开了新的历史一页，它的贯彻执行将会对湖北省国有企业的科学发展产生深远的意义。

【关键词】地方法规；法规条例；国有企业【作者简介】胡蓉（1979 ），女，湖北公安人，湖北第二师范学院政治与法律系讲师；研究方向：国际经济法学汪勇平（1980 ），男，湖北潜江人，湖北省国有资产监督管理委员会干部2003年5月27日国务院发布实施《企业国有资产监督管理暂行条例》，为企业国有资产的监督管理工作指明了方向。

2008年10月28日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国企业国有资产法》，并已于2009年5月1日起正式施行，标志着我国企业国有资产的管理朝着法制化的道路迈进了一大步。

在上位法日臻完善的同时，湖北省的国资监管工作在寻找自身特色、与兄弟省市找差距的道路上进行艰苦卓绝的摸索，取得了可喜的成绩，也发现了不足，并深刻认识到出台具有地方特色的关于国资监管的地方立法对湖北省国资工作的重要性和紧迫性。

因此，针对湖北省企业国有资产的实际情况，在认真总结湖北省国企改革发展的实践经验，并深刻领会相关上位法立法精神的基础上，湖北省国资委从2006年底着手开展《湖北省企业国有资产监督管理条例》（以下简称《条例》）草案的起草工作，同时向湖北省人大常委会申报立法计划。

该《条例》于2007年、2008年、2009年连续三年被列为湖北省人大常委会的立法预备项目，2010年列为正式立法计划。

2011年5月26日，湖北省第十一届人大常委会第24次会议审议通过了《条例》，并以湖北省人民代表大会常务委员会第一百二十一号公告对外公布，已于2011年8月1日起实施。

可以说，正是在领导的高度重视下，本着准确定位、勇于创新的原则，通过各方面力量团结合力，锲而不舍地探索和论证，《条例》才得以问世。

一、《条例》的创新和突破《条例》从性质上讲，是一部地方法规。

地方性法规最大的特点是要体现地方特色，总体而言，主要是立法上要注重在共性事项上突出特殊事项，在共性事项上突出个性事项。

《条例》立足湖北实际，借鉴兄弟省市的经验，对做好新形势下国资监管工作做出了许多富有远见的创新。

同《企业国有资产法》相比，主要在以下五个方面进行了创新和突破：（一）科学论证了国有资产的范围。

《条例》结合湖北省党政机关所属企业和经济实体脱钩改制的实践，将“按照《中华人民共和国公务员法》管理的行政单位、参照《中华人民共和国公务员法》管理的单位和财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产纳入了企业国有资产的范围。

同时《条例》第二条第三款还以“各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产”作为兜底条款，避免由于列举式的立法方式带来的企业国有资产范围的遗漏。

最具突破性的是，《条例》结合湖北的实际，对文化企业国有资产实行了“统一纳入、委托管理”的方式。

（二）明确国有资产监督管理机构的法律定位。

国有资产监督管理机构是履行出资人职责的主体，其法律地位如何确定直接关系到其是否能更好地履行职能，进而关系到是否能实现国有资产保值增值。

《条例》赋予了国资监管机构在履行出资人职责上的专门性、统一性和惟一性地位，体现了“大授权、大国资、全覆盖”的理念。

（三）创新了国家出资企业的选人用人机制。

企业领导人作为企业的领军人物，其素质如何直接关系到本企业的经营绩效。

在充分考虑和论证的基础上，《条例》对出资企业管理者的选择、聘用与考核，举八条之篇幅完成此项之规定，并对此从三个方面进行了创新：一是建立国家出资企业管理者优胜劣汰机制。

要求按照公开、平等、竞争、择优的原则选择管理者，对年度和任期内考核不合格或不适应岗位需要的，依照法定程序予以免职或者解聘。

二是建立健全国家出资企业管理者经营业绩考核制度。

要求按年度和任期对国家出资企业管理者实行分类考核。

三是建立国家出资企业管理者的激励约束机制。

要求构建年薪制、股权激励、特别贡献奖等多种分配方式并存的企业管理者薪酬分配制度；建立健全国家出资企业管理者薪酬与职工薪酬增长的协调联动机制；深化国家出资企业改革，就企业家培育，企业管理者聘用、薪酬、奖励、股权激励机制等制定具体办法。

（四）强化了国家出资企业的风险防范。

我们之所以说现代市场经济是依法办事的经济，是法治经济，主要就是指在社会经济活动中各个主体的权利义务和行为规则、政府行为等方面都以法律的形式来全面规范，即一切经济活动法制化。

国家出资企业作为现代市场经济中非常活跃的一个因素，要合理利用市场经济这把双刃剑，趋利避害，遵守游戏规则自是应当。

《条例》明确规定，“国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司应当建立健全企业法律顾问制度。

大型国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司应当设置专门的法律事务机构，配备企业总法律顾问，其他企业应当明确法律事务机构，配备企业法律顾问”。

通过企业法律顾·06·问这一专业性人才，能为企业提供专业性法律意见，使企业更好地遵守法律规范，防范和应对市场经济中的风险，促进国有资产的保值增值。

（五）健全和完善了国有资产经营预算制度。

不管是产权多元化的企业，还是国有资产一股独大的企业，都必须明白企业具有独立的法律人格，所以国资委管的只能是资产而不是企业本身。

因此，其监管方式主要就是国有资产经营预算。

当国有资产以资本金的形式投入企业后，会依法形成企业的资产。

国资委不能管你企业怎么用它，经营它，只是最终会行使收益权，监督这些资产用到哪里去了，资产保值增值了没有。

《条例》将“本级人民政府调入的收入”列入国有资本经营预算收入，拓展了国有资本经营预算收入的范围。

同时，将国有资本经营预算支出范围明确为“国家出资企业改革成本支出和履行出资人职责的机构的监管费用支出”、“对国家出资企业和重点产业的资本性投入”等，体现了国有资本经营预算支出主要用于国有经济布局和结构战略性调整、推动国有企业改革发展的原则。

二、《条例》出台对我省国企发展的重大意义2011年6月末，全省规模以上国有及国有控股工业企业626户，仅占全省工业企业户数的6.49%；但资产总额12，395亿元，占全省工业企业的60.2%，同比增长11.5%；所有者权益4，653亿元，占全省工业企业的45.75%，同比增长11.1%；累计完成增加值1，477亿元、实现销售收入4，890亿元、实现利润246亿元，上交税金368亿元，分别占全省规模以上工业的42.47%、44.47%、45.22%、72.57%，同比分别增长14.4%、24.17%、22.88%、26.06%。

从以前数据中可以看到目前全省国有企业呈现出数量减少、规模扩大、效益提高、贡献增加、控制力及影响力增强等良好态势。

但是我们必须清醒地认识到目前我们仍然面临着严峻的形势，例如宏观经济形势变化导致部分出资企业经营风险加大，债务风险上升，企业盈利能力不强等不利局面。

同时，由于湖北省国有企业格局存在的一些历史遗留问题，例如产业结构不合理，活力不强等现象，都为湖北省国有企业的发展设置了一定的障碍，《条例》的及时出台为湖北省国有企业的科学发展奠定了法律的保障机制，具体说来：（一）有利于贯彻党的方针政策，进一步完善国资监管体制。

地方法规最大的作用在于能有利于贯彻落实党的方针政策，将中央立法有效地与地方实际情况相结合，真正起到现实的效用。

《条例》认真贯彻党的十六大、十七大精神，体现了中央的精神，认真总结湖北经济社会发展成功经验，突出鲜明的地方特色，具有较强的针对性、指导性和可操作性，它通过将湖北省改革创新成果制度化、法律化，为进一步完善湖北国有资产监管体制提供了强有力的法律支撑。

（二）有利于促进国企转变经济发展方式，提高资源配置效率。

《条例》不仅明确将行政事业单位所办企业或实体的国有资产的纳入监管范围，还强调“各级人民政府履行出资人职责的机构履行文化企业国有资产出资人职责，负责国有资产基础管理工作，委托有关部门对文化企业的国有资产实施具体监督管理。

”这样为我们国企转变经济发展方式，在更大平台上进行资源配置，为实行“大资源、大配置”提供有力保障。

（三）有利于加快国企现代企业制度建设，完善法人治理结构。

《条例》强调了加强董事会的建设，维护国家出资企业经营自主权，优化企业发展环境等相关要求，从体制上保障了政资分开、政企分开、企业资产所有权与经营权分开，有利于加快现代企业制度建设，将国有家出资企业培育成充满生机活力的市场主体。

（四）有利于加强国资监管，确保国有资产保值增值。

经过多年的改革攻坚，湖北省大部分国有企业获得了长足的发展，但也有少数国有企业运行质量不高、效益低下。

究其原因，主要就是专一的履行出资人职责的机构不到位，国有资产保值增值的责任难以落实。

《条例》明确了履行出资人职责的机构及其职责，有利于落实国有资产保值增值的责任，促进履行出资人职责的机构依法履行出资人职责，维护国家所有者权益。

在出资人到位的同时，出资人职责必须同时到位。

随着改革开放的推进和社会主义市场经济的发展，国资监管工作中面临着一些新情况和新问题，必须与时俱进，从法规制度层面上进行规范，堵塞国有资产流失的漏洞。

因此，《条例》根据国家上位法有关加强监管规定，结合湖省的实际，对新形势下加强国资监管作出了各项细化规定，这些规定有利于加强新形势下的国有资产监管工作，有效防止国有资产流失。

三、深入贯彻执行《条例》，促进湖北省国有企业科学发展孟子说：“徒法不足以自行。

”法律制订实施了，并不代表它就能自动发挥作用。

如果仅仅有了法律，人们却不认知它，那又怎么去遵守它呢？《条例》的出台，仅仅是向国资的法制化监管迈进了一小步，更重要的是需要真正的知悉并且贯彻执行它，抓好落实，而不是将其束之高阁。

为了真正执行《条例》，以促进全省国有企业科学发展，本文建议可以从以下几个方面做起：（一）抓好我省国有企业十二五规划的落实，促进国有企业科学发展。

十二五规划编制的科不科学，发展目标定的合不合理，直接关系到国有企业是否能健康、持续、快速的发展。

一年之计在于春，一日之计在于晨。

2011年是“十二五”规划开局之年，我们要起好步，开好头，根据国家和省里的“十二规划纲要”的要求，尽快制定出台全省国有企业的“十二五规划”，省出资企业要结合自身发展实际和本行业发展特点，进一步明确发展目标，理清发展思路，组织推进各项规划措施的落实。

（二）贯彻落实《条例》，加快完善国资监管体制。

要借助贯彻落实《条例》的东风，加快完善国资监管体制的步伐，重点在“组织体系、机构职责、制度建设”上下功夫。

一是要大力完善国资监管组织体系。