覆盖城乡居民的社会保障体系建设研究

覆盖城乡居民的社会保障体系建设研究社会保障城乡统筹是统筹城乡经济社会发展战略的重要内容，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，既是构建和谐社会、全面建设小康社会的重要标志，也是国民经济又好又快发展的重要保障。

标签：社会保障；覆盖城乡；体系社会保障问题是一个全球性问题，不仅是经济问题，更是复杂的社会问题，已成为各国社会经济发展需要解决的优先目标。

党中央和国务院高度重视社会保障工作，加快建立社会保障体系，保障人民基本生活，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

要以社会保险、福利、救助为基础。

以基本养老、医疗、最低生活为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

这是党历届报告里第一次对社会保障体系进行如此系统地深刻表述，同时明确提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

1 我国城乡社会保障体系的现状与存在问题新中国成立后，政务院于1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，初步建立了养老、医疗、工伤和生育保险等四项社会保障制度。

经过多年的努力，我国以社会保险为主干，社会救助、社会福利和慈善事业为主要内容的社会保障体系框架已搭建。

发改委公布数据显示，截止到2012年9月份，城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参加人数较2002年底分别增加15138.5万人、43504.8万人、4734.4万人、14161.4万人和11585.8万人；新农合、新农保参加人数分别达到8.32亿人和4.49亿人（前者是2011年底数，后者包括少部分城镇居民）。

社会保险基金规模不断扩大。

企业离退休人员养老金连续8年提高。

政府对城乡居民基本医保补助标准分别由年人均20元、40元增加到240元。

与此同时，我国近60%人口在农村，但农业所创造的国民收入仅占国民收入总额的30%。

而近40%的城市人口却创造国民收人的70%。

发达的城市经济与欠发达的农村经济同时并存，现代工业与传统农业同时并存，这是典型的二元经济结构。

城乡二元结构的基本制度矛盾，至今仍然是解决“三农”问题，乃至影响整个国民经济持续发展的根本制约。

因此，我国目前我国城乡社会保障体系存在诸多问题。

1.1 覆盖面仍然有限，尚不能有效改善居民对未来的预期截至2008年底.全国城镇基本养老保险覆盖2.19亿人，农民工参保人数0.18亿，农村参保人数0.52亿，按全国劳动人口7.7亿人计算，覆盖率仅为31%，农民工的覆盖率只有17%左右；医疗保险稍好一些，参加城镇基本医疗保险 3.17亿人，覆盖率为41.2%。

相比之下，失业、工伤和生育保险的覆盖面更为狭小，其覆盖人口数分别仅为1.24亿人、1.38亿人和9181万人。

此外，覆盖率不高与保障水平偏低同时并存，以医疗保险为例，虽然已经设计出能够覆盖所有人群的制度，但新推行的无论是新农合还是城镇职工基本医疗保险，报销比例太低，难以实际缓解“看病贵”的难题。

因此，对我国居民而言，由于普遍缺乏可靠的医疗、养老、失业及最低生活保障等社会保障机制，许多本应由社会保障来支付的费用一直由个人负担，不仅直接挤占了可支配收入，也导致居民对未来的支出预期比较悲观，有钱也不敢用来进行即期消费，不断强化预防性储蓄，阻碍了消费需求的扩大。

1.2 社会保障的互济性和公平性不够，不能充分发挥调节作用社会保障的一个重要特点就是要通过转移支付实现国民收入的再分配，在全社会范围内体现互济性和公平性。

从当前我国社会保障制度运作来看，城镇社会保障体系已经建立并逐步得到完善，而农村社会保障依然处在一种依靠家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上。

占总人口近70%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口30%的城镇居民，却占到社会保障费用的90%。

从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。

这种城乡差别明显的社会保障制度，不利于缩小城乡收入差距和消费差距，很大程度上制约了农村消费市场的启动。

1.3 社保资金运作存在诸多问题，不能减轻居民扩大即期消费的后顾之忧以养老保险为例，我国实行社会统筹与个人账户相结合的制度，然而实际操作中，由于庞大历史债务的存在，社会统筹部分根本不足以支付离退休人员的养老金，“挪用”个人账户基金填补养老金支付空缺的现象普遍存在，导致个人账户一直空账运行。

此外，加上资本市场尚不完善，缺乏资金保值、增值的有效机制，养老基金的使用、投资、运营效率比较低下。

同样的问题也考验着医疗保障体系，社保资金的巨大缺口和运作的低效率必然带来支付范围有限和支付水平不高，不足以满足居民参保的需要，居民即使参加了社会保障也难以有效扩大即期消费支出。

1.4 社保统筹层次低、转移接续困难重重，阻碍了劳动力的合理流动和城镇化进程当前，参保者在工作地点发生变动时不能带走社保账户中的社会统筹部分；而对于流入地而言，如果要为流入的参保者接续社保，即意味着要为其缴纳社会统筹部分的资金，因而流入地缺乏接续参保者社保的动力。

这一局面的后果是各地方在社保问题上各自为政，不仅因此限制了劳动力的充分自由流动，降低了劳动力资源的配置水平，也在很大程度上制约了农村居民在城镇安家落户，妨碍了我国城镇化进程。

2 建立覆盖城乡居民的社会保障体系的必要性2.1 是擴大城乡居民的消费需求，从而推动经济平稳较快增长的需要长期以来，在拉动我国经济增长的消费、投资和出口三驾马车中，消费一直相对不足。

有研究表明，城市家庭每增加一个有保障的人口，家庭消费支出每年可增加1041元；农村家庭每增加一个有保障的人口，家庭消费支出每年可增加483元。

据统计，2007年，我国消费率在36%左右，低于世界中等收入国家55%的比例，更低于世界发达国家70%的比例。

受当前国际金融危机的影响，我国经济下行压力加大，提高社会保障程度，有利于扩大城乡居民的消费需求，从而推动经济平稳较快增长。

而社会保障与居民消费之间存在相互促进的关系，发展社会保障事业有助于稳定城乡居民支出预期，减少他们在养老、医疗、住房等方面的预防性储蓄，增强他们的消费信心，刺激他们的消费需求。

因此，现在通过加快社会保障体系建设，可以达到刺激消费、扩大内需和推动经济增长的积极效果。

2.2 是维护社会公平正义，让人民群众共享改革发展成果的迫切需要通过不断完善社会保障体系，能够充分发挥这一功能，社会保障制度具有调节收入的再分配功能，弥补市场的失灵和缺陷，有效调节中高收入群体的部分收入，提高最低收入群体的保障标准，从而减少贫困，适当缩小社会成员、城乡之间的收入差距，让全体人民都能分享改革发展的成果，逐步实现共同富裕。

改革开放以来，我们不断深化分配制度改革，逐步建立了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，也产生了收入分配差距拉大的趋势。

特别是城乡居民收入差距还在继续扩大，城乡发展不平衡较为明显。

2.3 是以人为本理念的重要体现社会保障事业能够有效保障人民群众在遇到工伤、失业、患病、生育、年老、等问题时的基本医疗和基本收入不受大的影响，使低收入、无收入以及遭受意外灾害的群众基本生存需求。

社会保障事业为人民群众的生存和发展保驾护航，与人民群众的基本需要和切身利益直接相关，体现了以人为本的要求。

俗话说：“天有不测风云，人有旦夕祸福。

”每一个人时刻都有可能遭遇各种各样的社会、自然、经济等风险，单靠家庭或个人的力量一般难以化解。

2.4 是保持社会和谐稳定的必然要求营造诚信友爱、和谐共处的社会氛围，增强社会凝聚力，促进社会和谐。

社会保障制度能够通过开展社会福利、社会救助、慈善事业等方式，协调社会各阶层的利益关系，在一定意义上，社会保障水平决定着社会和谐稳定的程度。

随着我国经济体制深刻变革、改革开放的不断深化，利益格局深刻调整、社会结构深刻变动，使得劳动者的生活、就业面临着更多不确定的压力和风险，广大农村居民、农民工等流动就业人群、关闭破产和困难企业职工、退休人员权益缺乏保障的问题日益凸显，一旦处理不好就容易引发严重的社会问题。

完善的、覆盖城乡居民的社会保障体系，能够为城乡劳动者提供各种风险保障，帮助他们消除和抵御各种市场风险，避免和缓解因生活缺乏基本保障而引发的矛盾和冲突，从而维护社会稳定。

3 健全覆盖城乡居民的社会保障体系3.1 改善参保人群的年龄结构，逐步扩大社会保障覆盖范围重点从以下几个方面着手：一将未参保集体企业职工和原“家属工”、“五七工”等纳入基本养老保险制度，将企业“老工伤人员”全部纳入工伤保险统筹管理，是继续解决体制转轨的历史遗留问题，全面落实关闭破产企业退休人员纳入城镇职工基本医疗保险的政策；二是对城镇就业群体，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作；三是对目前实行自愿参保原则的新农保、新农合以及城镇居民基本医疗保险制度，通过强化政策激励，引导符合条件的群众积极参保、长期参保，并对残疾人等困难群体参保给予更多支持；四是将参保范围从原来的城镇职工扩大到全社会，设计出不同层次的医疗保险项目来适应不同层次的人群，使更多的人可以参加社会保险，扩大在职人员和年轻人参加社会保险比例，使参保人员年龄结构进一步优化，延缓参保人员结构老龄化的进程。

五是完善被征地农民的社会保障政策，实行先保后征，切实保障他们的合法权益。

3.2 满足不同社会成员的保障需求，构建多层次社会保障体系，第一主要是通过实施权利与义务相联系的社会保险制度，为参保人员提供医疗、养老、工伤、失业、生育等基本保障。

政府强制或引导社会保险制度实施，并承担必要的财政责任。

第二国家鼓励和引导用人单位根据条件，建立企业年金、职业年金和补充医疗保险制度，发展商业保险，以满足不同社会成员的保障需求。

第三主要是通过最低医疗救助、生活保障、农村“五保”等制度对城乡的居民和贫困家庭给予社会救助，通过社会福利制度对鳏寡孤独等特定群体给予照顾。

所需资金全部由政府支出。

3.3 研究建立相关政策，实现城乡社会保障制度的有效衔接要研究建立与“新农保”相衔接的城镇居民养老保险制度、农村最低生活保障制度等社会保障政策，解决进城农民工的参保问题。

首先要制定与城镇企业养老保险的衔接政策。

要研究如何在企业养老保险框架内，建立“低进低出”的政策，方便进城农民缴费。

其次要加强社会保障信息系统的研究与开发，提高信息资源的共享和整合能力，使城乡社会保障拥有统一的信息平台。

第三，要进一步细化相关管理规定，针对城乡社会保障中出现的具体问题，应尽快研究相关政策措施，保障城乡社会保障制度协调发展。

3.4 减轻居民养老负担，加快实施农村养老保险，农民最渴望解决的医疗问题、养老，在农村新型合作医疗制度实施后，迫切需要建立新型的农村社会养老保险制度。

而各地自行组织开展的农村养老保险试点工作，也需要国家政策的有力指导和扶持城镇社会保障体制框架基本确立之后，农村社会保障体系建设应该摆上政策议事日程。