改革开放以来中国的区域政策及创新

改革开放以来中国的区域政策及创新*陈瑞莲谢宝剑摘 要：本文论述了中国改革开放以来区域政策的演进并分析其成效与不足，在此基础上提出我国未来区域政策的创新路向：政策目标上以协调区域利益、缩小区域差距为主线，实现动态整合；政策框架上加强区域立法和统一规划；政策机制上健全区域协调互动机制；政策工具上从“简单化”向“精细化”转变，多项政策工具配合使用；政策评价上按照主体功能区的功能实施差异化政策绩效评估导向。

关键词：改革开放 区域政策 创新路向改革开放以来，中国政府适应不同时期的社会经济发展态势实施不同的区域政策，先后制定并实施了以经济特区为重心的沿海地区优先发展政策，以浦东开发为龙头的沿江、沿边重点发展政策，以缩小区域差距为导向的西部大开发政策，以及振兴东北老工业基地、促进中部崛起、鼓励东部地区率先发展的系列区域政策，有效的改变了原区域间低水平均衡发展的格局，推动了区域经济社会的发展。

但勿庸讳言，中国区域发展中仍存在差距过大、协调发展机制不健全、法律制度不完善等问题。

因此，本文从区域政策的角度着重研究改革开放以来中国区域政策的演进、成效与不足，并探讨其创新路向。

一、改革开放以来中国区域政策的演进根据改革开放以来中国不同时期的区域政策，本文将其发展演进过程划分为如下四阶段: （一）第一阶段：以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段解放后，中国政府为了改变旧中国生产力布局极不合理的状况①和战备等需要，实施了“优先发展内地”、向“三线”地区倾斜的区域发展政策，奠定了中国西部工业化发展的基础。

但这种主要基于政治导向的区域政策给国民经济运行带来了一定的负面影响，造成了东部沿海地区经济发展的边缘化和各大经济区封闭发展、重复投资、区域产业结构的趋同化。

十一届三中全会以后，为改变国内区域间低水平均衡发展的格局，政府制订并实施了向沿海地区倾斜的投资政策，并在财政、税收、信贷等方面实行配套的优惠政策。

同时，对外开放和体制改革也向沿海地区尤其是经济特区倾斜。

1979年4月中共中央工作会议期间，当时担任中共广东省委主要领导工作的习仲勋、杨尚昆向中央汇报工作时，邓小平提出了办特区的设想。

邓小平表示：还是办特区好，过去陕甘宁就是特区嘛，中央没有钱，你们自己去搞，杀出一条血路来! 按照这个思路，1979年7月15日，中共中央、国务院批转了广东、福建《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》和《关于利用侨资、外资，发展对外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告》的两个报告。

中央对广东实行特殊政策和灵活措施的主要内容是：外汇收入和财政实行定额包干，一定五年不变的办法；在国家计划指导*基金项目：本文获得教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“区域公共管理研究：国际比较的视角”（项目批准号：07JJD630014）和国家“985工程”二期哲学社会科学创新基地——中山大学公共管理与社会发展研究创新基地项目的资助。

作者简介：陈瑞莲(1950-)，女，广东汕头人，中山大学政务学院、行政管理研究中心教授，博士生导师；谢宝剑(1982-)，男，中山大学政务学院、行政管理研究中心博士生。

①旧中国留下的为数不多的工业设施70%以上集中于占全国面积不到12%的东部沿海狭长地带。

据统计,1952年在全国343亿元的工业总产值中,国土面积为12%的沿海所占比重仍然高达69.4%，而国土面积达80%的内地却仅占30.6%；工业固定资产原值沿海所占比重72%,内地仅占28%。

资料来源：国家统计局交通物资统计司：《中国工业经济统计资料（1949—1984）》第137- 138页,北京:中国统计出版,1985年.下，物资、商业实行新的经济体制，适当利用市场的调节；在计划、物价、劳动工资、企业管理和对外经济活动等方面，扩大地方管理权限；试办深圳、珠海、汕头三个出口特区，积极吸收侨资、外资，引进国外先进技术和管理经验等①。

继上述政策之后，中共中央、国务院决定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市，扩大地方权限，给予外商若干优惠政策和措施。

②1987年10月中共“十三大”报告明确提出“进一步扩大对外开放的广度与深度，不断发展对外经济技术交流与合作”的任务，并强调：必须继续巩固和发展已初步形成的“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开发区—内地”这样一个逐步推进的开放格局。

上述区域政策以“效率优先、兼顾公平”为导向，沿海地区尤其是经济特区凭借其优越的政策条件，自然区位优势和经济社会基础，吸引了大量生产要素流入，成为了中国改革开放的试验田和经济发展的重点区域。

当然，也在某种程度上扩大了沿海和内地的差距。

（二）第二阶段：以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段上个世纪90年代初，上海的浦东开发是中国深化改革、扩大开放做出的又一区域重大战略部署。

1990年4月30日，国务院有关部门和上海市政府举行新闻发布会，宣布开发开放浦东新区的9项政策规定，浦东开发进入了实质性阶段。

③1992年10月，党的十四大做出了“以浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心城市之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的飞跃”的战略决策。

与此同时，批准开放长江流域的芜湖、九江、黄石、武汉、岳阳、重庆6个沿江城市和设立长江三峡经济开放区；开放珲春、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、伊宁、塔城、博乐、瑞丽、畹町、河口、凭祥、东兴13个沿边城市；大连、广州、青岛、张家港、宁波、福州、厦门、汕头、海口，举办“保税区”，增设一批“经济技术开发区”，扩大外商投资领域，使我国区域经济发展的沿海、沿江、沿边的经济格局逐步形成，区域政策的重心由东部沿海地区的带状式发展演变为“以东部带中部及西部”的轴线式发展模式。

以上海浦东开发为龙头的区域政策旨在通过上海的经济增长来带动整个长江流域的联动发展，使长三角成为中国经济发展的新的增长极，同时由此带动中西部地区的经济发展。

但实际上由于东中西部地区之间的市场分割而无法形成相对合理的产业分工与合作体系，也无法形成对中西部地区较好的扩散效应及沿长江流域的产业关联④。

（三）第三阶段：以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段1999年9月，党的十五届四中全会正式提出了西部大开发战略，以此为标志，中国区域政策的重心实现了第三次转移。

“十五”计划明确指出:“国家要继续推进西部大开发，实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入，并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策”⑤。

以西部大开发为导向的区域政策主要包括如下内容：一是政策优惠。

西部地区的税务安排、企业发展、吸引外资等方面，都获得了政策上的优惠。

在中国加入W T O之后，中央政府还专门研究如何在W T O的规则下继续对西部地区实施优惠政策。

二是财政支持。

中央政府增大了从东部地区向西部地区财政转移的规模，从提高当地的教育水平、增加政府主导的基础设施投资、加强生态环境建设等方面增加了对西部地区的投入。

三是加大基础设施投入。

西部地区地广人稀，铁路、公路、电信等基础设施明显滞后于东部沿海地区，与东部地区不①《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，1979年7月15日，见《中央对广东工作指示汇编（1979年—1982年）》，第19、27页。

② 参见广东、福建两省和经济特区工作会议纪要（1981年7月12日）。

③ 朱文晖，张玉斌：《改革开放以来中国区域政策的四次调整及其研判》，《开放导报》2004年第1期。

④刘乃全，贾彦利：《我国区域政策的重心演变及整体效应研究》，《经济体制改革》2005年第1期。

⑤《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，参见新华网：/zhengfu/2001-10/18/content_51471.htm同，由于这些项目的投资无法取得足够的回报，市场力量对这些投资缺乏足够的兴趣。

因此，2000年起中央政府对西部地区进行了大规模的基础设施建设，启动了规模巨大的“西电东送”、“西气东输”等工程。

四是加强生态环境保护。

西部地区曾是中国的矿产品和原材料的主要产地，也是农业基地，但过去数十年的开发过程忽视环境保护，造成了沙漠化等重大的环境问题，也令北京等地出现了严重的沙尘暴。

因而西部大开发的一个主要部分就是恢复西部地区的生态环境，中央政府投入巨额资金植树造林、退耕还林，通过“南水北调”等项目重新分配水资源。

五是给予人才与智力支持。

出台了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》、《西部地区人才开发十年规划》、《关于进一步加强西部地区人才队伍建设的意见》等政策文件，着眼于解决西部地区人才队伍建设中的突出问题，创新工作思路，完善政策措施，为西部大开发提供坚实的人才保证和智力支持。

西部大开发政策实施以来，国家在规划指导、政策支持、资金投入、项目安排等方面加大了对西部地区的支持力度，取得了明显成效。

西部大开发的前5年，中央财政性建设资金累计投入4600亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元。

政府投入带动了社会投入，西部地区全社会固定资产投资年均增长20%左右。

国民经济发展逐年加快，从2000年到2003年，GDP增长分别为8.5%、8.8%、10.0%、11.3%。

①但与前两次区域政策调整不同的是，在西部大开发实施后，资金和人力资源等生产要素并没有出现类似当年在上海和广东快速集聚的场面。

因此，在相当程度上，西部大开发主要依靠政府的投入、特别是依靠中央政府的投入。

西部自身发展的潜力尚有待开发，其市场机制、区域合作机制等也有待完善。

（四）第四阶段：以区域协调发展为导向的共同发展阶段在西部大开发推进的同时，东北地区等老工业基地的“萧条病”、沿海城市的“滞涨病”、中部地区的“迟滞病”不同程度的凸显出来。

东北地区等老工业基地经过了多年的发展，出现资源枯竭，产业老化，主导产业衰退等现象，由于接续产业没有及时发展，新的主导产业没有形成，致使经济不断衰退，处于萧条状态。

东部沿海的“长三角”城市群、“珠三角”城市群和“环渤海”津京唐城市群的大城市区域的城区人口与产业高度密集，传统产业比重高，交通拥挤，环境污染严重，用水、用电、用地困难，高新技术产业和第三产业缺少发展的空间。

中部地区区域问题的综合症结则是发展迟滞，表现为经济发展受阻，增长缓慢，成为全国的“经济凹地”。

针对上述问题，中央政府审时度势，作出了建设和谐社会、统筹区域发展的重大战略部署，提出“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构，推动各地区共同发展。