完善控制性详细规划编制的若干探讨_基于广州市番禺区控规编制的检讨

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完善控制性详细规划编制的若干探讨——基于广州市番禺区控规编制的检讨Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｎ　Ｐｅｒｆｅｃｔｉｎｇ　Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　Ｄｅｔａｉｌｅｄ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ’ｓ　Ｃｏｍｐｉｌａｔｉｏｎ：Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　Ａｎａｌｙｚｉｎｇ　ｏｆ　Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　Ｄｅｔａｉｌｅｄ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｉｎ　Ｐａｎｙｕ　Ｄｉｓｔｒｉｃｔ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ

柏巍ＢＯ　Ｗｅｉ

文章编号：１００９－６０００（２００８）０２－００６４－０７中图分类号：ＴＵ９８４．１１　文献标识码：Ｂ

作者简介：柏巍，同济大学建筑与城市规划学院，城市规划专业硕士研究生。

导言改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转轨，我国在１９８０年代初开始了控制性详细规划（下简称控规）的实践和探索。１９９１年１０月施行的《城市规划编制办法》首次将控规编制纳入法定规划编制体系。此后国家颁布了一系列的法规文件逐渐明确了控规的编制内容和要求，强调控规在土地市场化过程中的重要作用。２００６年４月１日起施行的新一版《城市规划编制办法》，着重强调了控规的强制性作用，规定“各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容”，控规是“建设主管部门（城乡规划主管部门）做出建设项目规划许可的依据”①。随着控规实践的不断深入，控规在规划体系和城市开发管理中的重要地位日益显现，控规的操作性及实施绩效也成为关注的焦点。

本文在检讨广州市番禺区控规的编制情况的基础上，探讨控规编制中的衔接性、针对性和科学性问题，提出控规应以维护公众利益为核心，以市场需求和综合协调为导向，针对不同的城市、不同的开发项目及不同的土地用途，因地制宜地编制以引导城市的健康持续发展。

１ 广州市番禺区控制性详细规划编制的概况

１．１　番禺区控制性详细规划编制的背景２０００年，广州市为应对城市建设空间不足的问题，经国务院批准，将番禺撤市设区，从而扩大了广州市的行政区划范围。广州市政府以此为契机组织了总体发展战略的研究与编制，提出“南拓北优、东进西联”的空间发展策略，番禺成为了广州市南拓战略的重要地区。２００２年广州市编制了《番禺片区发展规划》对番禺区的发展做出了总体部署。为

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了落实上位次规划意图，有效引导地区发展，番禺区需要重新编制控规，以满足《广州市城市规划管理技术规定》对开发项目用地规划管理的要求②。因而对于工业化、城镇化快速发展的番禺区来说，控规的编制成为近几年来规划编制工作中的重中之重。１．２　番禺区控制性详细规划编制情况的统计分析据统计，２０００年撤市设区以来，番禺区已完成或正在编制的控规共计５１项，规划总用地面积２８３．１　ｋｍ２，占番禺区辖区总面积的３６．８％。（图１～１汇总了２０００年以来番禺区控规编制成果）考虑到番禺区还有大量的农田及非建设用地，控规的覆盖率已是非常高。从各类控规的数量看（图１～２），工业区控规编制比例最大，占总数的６０％。其中大部分是番禺区及其下辖镇为招商引资而进行的规划编制；另一部分则源于一些具体投资项目的需要，例如丰田汽配产业园区等。可见，编制科学有效的控规，是规范城市建设管理和应对市场发展的客观需要。从各类控规的面积规模来看（图１～３），城市综合发展区（含中心城区、商业区等）的控规规模总计１３８．５ｋｍ２，占规划总面积的一半。这说明在城市发展进程中，这些地区是开发建设活动最活跃的地区，需要编制控规以引导其有序发展。

图１～１番禺区控制性详细规划成果汇总图图１～２　番禺区各类控规数量比较图１～３　番禺区各类控规面积规模比较６６２００８（２）现代城市研究

２　番禺区控制性详细规划编制中的问题评述

在这５１项控规中（图２～１），已通过市规划局审批的共２７项，占总量的５３％；还有１５项处于审批过程中，占２９％；其余的处于编制过程中。以番禺区中心城区几个片区的控规为例，２００２年已完成中心城区东、西、南、北各区的控规编制，迄今为止已经历了３～４年的调整更新过程，但尚未有规划通过市局的审批。控规编制和调整时间跨度过长，严重影响了其时效性，大大降低其对城市建设的指导和控制作用。究其调整原因，源于编制中存在的各种问题，包括规划体系层面的衔接性问题、编制的针对性问题以及编制方法的科学性问题。这些问题的存在造成控规经常反复调整，不但使其法律地位受到质疑，也无法摆脱“规划和实施两层皮”的尴尬处境。２．１　控制性详细规划的衔接性问题２．１．１　控规与总体规划的衔接性据了解，近几年番禺区先后编制了各下辖镇的总体规划，但由于区行政区划调整等因素，至今未有总规通过市局审批，从而使控规编制缺乏总规的依据，在具体的编制中控规主要是以“番禺片区发展规划”为指导。然而作为宏观层面的“片区规划”缺乏对番禺区自身发展问题的研究，也未能与番禺区既有的规划有效衔接，导致其可操作性不强，很难真正指导下层次实施性规划的编制。２．１．２　控规与各相关专项规划的衔接性通过对番禺区控规调整原因和内容的解析，发现在控规编制过程中常常忽视了与各相关专项规划之间的协调，导致控规成果与其他专项规划的相关内容不一致，主要涉及与道路系统、市政工程设施等规划不符，最终造成控规需要

图２～２　控规规划范围重叠的示意图图２～３　南区控规—一类居住用地示意图６７２００８（２）现代城市研究

进行反复的调整。２．１．３　控规之间的衔接性番禺区各项控规编制成果之间存在空间范围和时间序列上衔接性不足的问题。表现在由于行政区划调整，导致不同时期编制的控规在规划空间上部分重叠、规划范围上不统一、重叠部分的编制内容不一致等问题（图２～２）；在时间上，后编制的规划覆盖了前面编制的规划，并对规划内容有所调整。而其悖论是前面的规划已获审批，具有“合法性”，而后编制的规划往往还在修改报批过程中。２．２　控制性详细规划的针对性问题控规编制的针对性不足是普遍存在的问题之一，比较番禺区中心城区和工业区的控规成果，不难发现其编制方法、控制内容以及指标的确定等方面“千篇一律”，并没有针对不同的编制对象而有所侧重。２．３　控制性详细规划编制的方法问题２．３．１　现状资料收集和调研由于受时间限制、信息来源等因素的制约，常常对规划区的现状调研不足，使规划成果缺乏可操作性。如编制单位对现状土地权属资料掌握不充分，标示的土地权属情况与国土局的土地权属资料存在较大差异，最终导致用地性质、地块范围、道路线型甚至规划方案的多次调整，如此错漏严重影响规划的实施。２．３．２　开发的经济因素分析通过对控规实施的检讨，发现在一些控规的编制中，由于缺乏对市场发展的长远预测，忽视理性的经济分析，规划控制指标制定偏低。以中心城区南区控规为例，控规中规划了占总建设用地１４．７％的一类居住用地（图３～３中红色所示），而所有居住用地的平均容积率不足１．０。由于指标过低造成无人投资开发，调整容积率等控制指标就在所难免。２．４　控制性详细规划编制中的行政干预问题由于不当的行政干预也使控规频繁调整，规划常常成为政府领导在任期内表征其政绩的工具，从编制到实施的各个环节都受到上级领导和相关利益部门的干预或影响。然而由于各届领导发展观念的差异，使得控规长期处于修编调整的被动状态。上述几个问题在我国规划编制中具有普遍性。以番禺区为例对控规编制中的问题进行深入剖析，是为了更好地完善控规的编制工作，以增进城市开发建设的有序性。３　完善控制性详细规划编制的若干探讨控规主要是通过具体、详细的土地使用分配和安排来实现对城市发展的引导和控制，为城市土地有偿使用和开发管理提供依据，因而科学合理地确定建设用地的开发及使用方式是控规编制的核心问题。以下针对上文提出的几个问题从三个方面探讨完善控规编制的方法。３．１　控制性详细规划的衔接性控规是完善城市规划编制工作，使总体规划与修建性详细规划连为有机整体的、承上启下的重要规划编制层次：它一方面对总体（或分区）规划加以深化，以定位、定量等方式将总体规划中的空间结构、用地布局、功能意图等宏观的内容转译为对城市建设三维空间的微观控制要求；另一方面它又是修建性详细规划的直接依据。可以说控规是连接规划编制与开发控制的关键环节和实施规划管理的重要依据。这就决定了控规的衔接性不仅仅存在于其与总规之间，也存在于其与各项相关规划以及不同的控规之间。解决衔接性问题，首要前提是要有科学合理及具法定权威性的城市总体规划作为“法源”及政策指导，以保证城市规划体系的整体一致性和延续性；其次是要了解熟悉相关的专项规划，力求协调好控规与相关规划之间的矛盾；同时，各项控规在保证其规划范围内各自的用地结构及开发容量合理的同时，还应主动关注规划区与城市整体结构的关系以及与周边地区控规的衔接，追求整体的平衡和和谐。３．２　控制性详细规划的针对性由于控规编制区域存在的性质差异，其编制过程应遵循因地制宜的原则。从编制对象上看控规的类