外国行政体制比较

试论“两官分离”原则对我国公务员管理制度的借鉴意义

邱根长行管091班学号：7101009022

【摘要】以“两官分离”为原则的文官制度奠定了现代美国政府公务员管理的高绩效。从美国政府公务员管理的实践来看，“大部制”的机构设置解决了公务员管理的组织问题，而“两官分离”制度的确立保证了公务员工作的高绩效。因此，分析“两官分离”制度将对我国公务员管理制度改革起到一定的指引作用。【关键词】“两官分离”公务员管理

2008年3月11日，第十一届全国人民代表大会第一次会议通过了我国政府机构改革方案。这次机构改革的重点在于按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系，即坚持一件事情由一个部门负责的原则，避免“政出多门”问题的发生，以提高政府和公务员的工作绩效。政府实行“大部制”的组织机构类似于西方国家政府管理的政府机构，从组织管理的角度来看，它是一种科学的组织结构设计。但是，从公务员的管理角度来看，还欠缺一项重要的改革，即政务官和事务官的“合一”抑或“分离”的问题。以美国为代表的西方国家政府的政务官与事务官的分离原则在公务员管理实践中表现出了有效性，值得我们借鉴。

一、美国政府公务员“两官分离”原则的确立

美国政府公务员的管理制度并不是一蹴而就的，在确立“两官分离”原则之前经历了一段摸索的时期，直到1883年在废除原先人们深恶痛绝的公务员制度，并通过《彭德尔顿法》后才正式明确地推行政务官与事务官的分离。

1883年，美国国会通过《彭德尔顿法》，开始实行公务员管理的功绩制。《彭德尔顿法》的颁布标志着美国文官制度进人了“功绩制”管理时期，其主要贡献在于建立了“政治与行政二分的原则”，并在此基础上建立起了科学的公务员管理机制。《彭德尔顿法》是根据当时美国国会参议院议员彭德尔顿的名字而得名的，其全称为《调整与改革文官制度的法案》。该法案确定了政府公务员在录用、晋升、职位分类和行政身份等方面的法律规定。该法案将公务员的录用、晋升和职位分类，都建立在“政治与行政二分原则”基础之上，通过对事务官的录用、晋升和职位分类，使其保持政治中立，以免受到政治的干扰。

1．区分政务官与事务官的职责。1883年的《彭德尔顿法》确立了政治中立原则，把行政官员从政治的控制与束缚中解放出来，使之成为独立的“行政力量”。在《彭德尔顿法》实施以后，划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退，而是终身任职，这显然为文官在政治上摆脱政治家的控制创造了条件。《彭德尔顿法》规定：政府公务员在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动。更进一步说，《彭德尔顿法》把公务员从政治纷争与政党的纷争中剥离出来，这就为事务官“政治中立”提供了法律依据，而公务员的中立又为政府的连续与稳定创造了条件，特别是在政党纷争的激烈大选中，政府的运转在很大程度上恰恰是依赖于这些没有政治倾向和在政治上保持“中立”的职业文官。

2．确立录用原则。公务员的录用坚持竞争考试原则。在美国历史上，尽管1883年之前的许多改革家曾建议在美国联邦政府的文官制度改革中引进竞争考试的做法，但是，由于种种阻力，这一努力始终没有能够成为现实。直到1883年《彭德尔顿法》颁布后，竞争考试原则才被正式启用。该原则主要强调在录用官员的时候，通过竞争考试而不是其他因素考查应试者的能力与表现。竞争考试制度促进了文官的知识化和专业化。

3．确立晋升原则。在美国历史上，《彭德尔顿法》第一次把公务员的晋升建立在“功绩制”的基础之上，当公务员晋升的时候，要以“功绩制”为原则。为了有效地保障公开竞争考试与“功绩制”原则能够得到贯彻执行，根据《彭德尔顿法》的有关规定，美国联邦政府建立了主管文官考试与管理的新机构，即“文官制度委员会”，同时要求联邦文官职位在任何层次上向全社会所有的阶层开放，规定美国公务员任何官阶均将是一个没有任何禁律的向任何人“开放”的文官结构，任何试图在年龄、身份或其他方面限制文官被录用或流动的行为，都将被视为是“不民主”的。当时，美国联邦政府特别强调政府公务员均匀分布与职位轮换的原则，即在已录用的华盛顿联邦政府公务员中，将以人口为基础在各个州中进行分布。

4．确立职位分类即职务常任原则。在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团：“职业文官”与“政治官员集团”。前者是通过竞争考试被选用的，并被划人“职位分类”系统中，成为终身任职的官员，不与总统共进退；后者是

由总统提名和国会参议院三分之二多数通过批准任命，并划人政治官员行列的，他们不是终身任职，而是与总统共进退。把事务官从政务官中剥离出来，列入“职位分类”系统中，为1923年颁布的《职位分类法》奠定了基础。

联邦政府两种官员集团的划分，不仅是行政与政治在美国联邦政府中开始变得比较清楚的一种标志，而且也是美国社会与政治发展的必然结果。虽然文官制度建立之初，划入职业文官系统的官员数量还不是相当可观，但是，它却代表一种发展趋势与方向，特别是它为行政官员摆脱政治家的控制奠定了法律与制度的基础。由于文官终身任职，这样就使得美国联邦政府改变了过去那种在政党分赃制度下，由于政府更迭而带来的政治动荡与政治混乱，保证了政府工作的连续与稳定。

以1883年《彭德尔顿法》通过为标志的文官制度改革，不仅正式建立了美国文官制度，而且通过采取竞争考试、职务常任和政治中立的做法，确立了美国文官制度的三项基本原则。尽管在1883年以后100多年的时间里，美国联邦政府不断改革与完善文官制度，但是，《彭德尔顿法》所确立的文官制度的基本原则，却始终没有发生根本性的改变，并影响了世界各国的文官制度。

二、政务官与事务官的区分

政务官与事务官的区分是职责上的区分，是工作任务上的区分，是公众要求上的区分，它们各自有自身的职责安排和职业要求。

政务官是国家进步的主要动力，成为政务官必须具备三个条件：第一，能够依执政党理想提出愿景及政策。第二，必须具备胆识，并勇于负责。第三，政务官必须具备系统工程知识。简单地说，就是有能力让所属事务官了解政策精神、总目标，并开列出不同阶段所属事务官部门的子目标、合作规格等，以及有能力做协调工作，使所属事务官有所依循，并在这种系统工程理念的指导下顺利施政，落实政策。

事务官是国家、社会稳定的力量，要想成为事务官，必须具备以下条件：第一，事务官必须具备专业知识，如果政务官是见林不见树，那么事务官就是见树不见林。当政务官制定政策，并依系统工程做好分工后，那么，事务官要有充分的专业知识来落实政策。第二，事务官不能“太有”胆识，必须依法行政。若发现政策不合法令，必须如实反映，或修改政策，或建议修订法律，而绝不能违法

施政。第三，事务官要有适当的本位主义。即要管好该管的那一块业务，没有本位意识的事务官，是不尽责的事务官。尤其在政策形成前，更要详陈本位立场。

其实，不论政务官或事务官，其基本职责都是为公众服务，区别只在于分工不同。政务官明确方向，事务官运用各种办法达到目标，政务官与事务官各司其职，分工合作。

三、我国现行公务员管理制度中的问题

2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》正式实施，标志着我国政府对公务员的管理进入法制化轨道，但是，对其缺乏的科学性和合理性，众多学者提出了许多疑问，其中之一就是我国政务官与事务官合一的问题。由于我国公务员没有厘清政务官和事务官的职责，二者的身份与职责混在同一公务员身上，公务员即是政务官，也充当事务官，根据“党管干部的原则”这是正确的，但是，在现实中却产生许多问题。我国的公务员具有政治与行政的双重身份，这是由“党管干部的原则”决定的，大部分公共组织的人事权由党委书记掌握，财政权由行政“一把手”掌握，而有的公共组织党委书记与行政“一把手”是同一人，当然。人事权与财政权也就集于一身。这样的一种具有中国特色的管理方式，在实际工作中出现了一些问题，具体表现在以下三个方面：

(1)影响公务员的工作效率。由于公务员是双重身份，决定了公务员的工作得兼顾两个方面。一个方面是行政工作，另一个方面是政治工作。每个公务员的工作时间是一定的，那么，两种工作要分配公务员的工作时间，势必造成公务员行政工作的绝对时间减少，从而影响工作效率。

(2)影响公务员的职业素质。党委与行政的双重领导决定了党员晋升的必然性，即在同等条件下，党员优先于非党员晋升，甚至在有些公共组织中，是不是党员直接决定了是否能晋升。

(3)影响公务员的工作质量。党委与行政的共同领导影响公务员工作的质量，主要表现在两方面工作的同时性矛盾。公务员在日常工作中，经常会遇到同一时间需要处理来自党委和行政方面不同的两件事情，公务员只能顾此失彼，难以保证工作质量。

四、“两官分离”对我国公务员管理制度的现实指导意义

但是，我们主张的政务官与事务官的分离不能像西方国家那样，而应是在行

政业务上的分离，是保证行政时间的分离，是在人事权上分离。具体做法如下：第一，政务官仍然可以设在基层党组织，这是我们党的一个基本原则，但是，政务官的主要职责应变为监督公务员的公共行政绩效，而不是指挥公共行政。

第二，政务官仍然可以保留人事权，但是，应该拥有的是人事考核权和政治考查权，而应把人事调配权、人事录用权、人事培训权等权力移交给行政“一把手”。

第三，把行政“一把手”的财政权转交给政务官，以便于政务官对行政权进样做的好处表现在以下两个方面：

(1)有利于公务员的公共行政。首先，公务员按专业资格进行录用，并实行终身雇佣制度，不出错，就不被解雇，由此鼓励其养成不受政治干扰的敬业精神。其次，对公务员队伍进行细致的分工和设置标准化的工作程序，鼓励他们忠于职守，专业地去做与人们日常生活息息相关的小事。再次，由专业机构按照透明化的年资和业绩考评结果决定公务员的升调奖惩，而且依制度定期调换公务员的工作部门和工作地点。这样做有利于避免政治裙带关系，使不称职的公务员难以升迁，优秀的公务员得以熟悉其他部门的工作，以便胜任更高层级的综合领导岗位。最后，每个公共组织的政务官可以对公务员的绩效和行为进行有效监督。公务员是终身制，而政务官是有任期的，所以，政务官一般不干涉公务员系统的人事管理，也不干涉由常务副职所领导的公务员系统的日常工作。

(2)有利于政务官开展工作。政务类和事务类公务员区分的一个重大表现是其对民意的回应不同。政务官的任务是把握国家的政治方向。在政务官的大政方针和监督之下，由政府公务员来从事公共行政，公务员通过其优秀的工作绩效，取得公众的信任和满意。这样，公众支持执政党，执政党就能长期稳固执政。

党的十三大提出，国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员必须严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。这种设想后来没有实现，其原因是复杂的。尽管政务类和业务类的管辖划分方法最终并没有被1993年的《国家公务员暂行条例》和2006年的《中华人民共和国公务员法》所采纳，但公务员队伍中党政领导干部与机关一般干部实际上采取了“两条线管理”的做法，管理主体与管理制度有着明显的不同。在实践中，公务员有效的管理方法应该以法律形

式表现出来，以促进公务员提升工作绩效。在此基础上，应结合西方国家政府先进的公务员管理方法，以提高整个公共组织绩效水平。

综上所述，“政务官与事务官分离”原则在美国等西方国家有着深刻的历史渊源，并且在这个基本原则的基础上，政府和公务员都表现出了相当的绩效水平。确实，这条基本原则有其合理性的一面。“政务官与事务官分离”原则不仅是党政在权力上的划分，更是执政党巩固执政地位并完成历史使命的必然要求。

【参考文献】

【1】王惠岩等，政治学原理，高等教育出版社，2006。

【2】关于国务院机构改革方案的说明。

【3】朱立言，胡晓东，美国政府公务员“两官分离"研究，学习论坛，2008,11。

https://www.360docs.net/doc/b32422059.html,/content/2008-03/14589.html

【4】中华人民共和国公务员法。