行政程序法

行 政 许 可 法 （培训教材P92-P165）

2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议以151票赞成、1票弃权、0票反对通过了《中华人民共和国行政许可法》，由胡锦涛主席签署公布，2004年7月1日开始施行。本法共1.1万字，八章八十三条。《行政许可法》的制定从96年起草到03年公布，历时7年。全国人大常委会先后四次审议，其时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国近年来的行政法立法中是非常少见的，也是世界上第一部专门性的行政许可法典。 一、行政许可法出台的背景 （一）行政许可事项过多过滥。 （二）行政许可的设定权不明确。 （三）行政许可程序不规范。主要是环节多、周期长、手续繁琐、群众办事很难。 （四）利用行政许可乱收费、将行政许可作为权力“寻租”的手段。 二、行政许可概念及特征 （一）行政许可的概念： 许可法第二条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的一种行政行为。 （二）行政许可的特征： 1、行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政行为根据是否具有管理性分为两种，一种是管理性的行为，是行政行为中最主要部分，如行政处罚、行政许可；行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为。另一种是不具有管理性的行为，行政机关确认民事财产权利（比如房地产登记）和确认民事关系（比如婚姻登记）的行为，不具有行政管理的性质，不属于行政许可。 2、行政许可是对社会实施的外部管理行为。所谓外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，如行政许可行为、行政处罚、行政检查、强制、征收、确认行为等。 注：行政机关对内部的管理行为，如对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不属于行政许可。 3、行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为，无申请即无许可。行政行为以行政机关是否可以主动作出行政行为为标准，行政行为可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。依职权的行政行为，指行政机关依据法律赋予的职权，无须相对方的请求而主动实施的行政行为，如行政处罚；依申请的行政行为，是指行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为。 4、行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。行政许可行为是一种经依法审查的行为，行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。 三、行政许可遵循的基本原则 1、合法原则。合法，就是设定和实施行政许可，都必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。否则就是违法的，要责令撤销，要承担法律责任。合法是依法行政最基本的要求，法治政府首先要求是“合法政府”。 2、公开、公平、公正原则。 3、便民原则。便民，就是公民、法人和其他组织在行政许可过程中能够廉价、便捷、迅速地申请并获得行政许可。 （1）行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理；经国务院批准，省级人民政府有权依法决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。 （2）公民、法人或者其他组织申请行政许可，行政机关应当尽量提供方便，如提供符合法定要求的申请书格式文本，允许并鼓励申请人员通过信函、传真、电子数据交换等方式提出申请，将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录等在办公场所公示，当场更正申请材料中的错误，应当创造条件在网站上公布行政许可事项等。 （3）对符合法定形式、材料齐全的申请，应当尽量当场受理，不得拖延。 （4）应当严格在法定期限内作出行政许可决定或者办完有关事项。按照提高办事效率的要求，行政机关实施行政许可应当尽量往前赶，无论是受理、审查行政许可申请，还是到现场去检验、检测；无论是发现问题，还是处理问题，都要及时，都必须讲究效率。 （5）推行电子政务。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。 4、救济原则。救济，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关实施行政许可致使其合法权益受到损害时，请求国家予以补偿的制度。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。 5、信赖保护原则。行政许可法确立的信赖保护原则的基本内涵是： （1）公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定的外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。法律、法规规定可以撤销、变更已生效行政许可的情形，主要是指因行政机关违法实施行政许可或者申请人以违法手段获取行政许可的情形，包括滥用职权、玩忽职守或者超越职权作出准予行政许可决定的、对不具备申请资格的或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的。但是，撤销行政许可可能对公共利益有重大损害的，不得撤销；确需撤销的，被许可人由此造成的损失，行政机关应当依法予以赔偿。 （2）行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。这种客观原因主要有两种情形：一是，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，使行政许可事项不再被允许。二是，行政许可所依据的客观情况发生重大变化。 （3）行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。这种补偿是对损益的弥补，不是惩罚性的。 6、一般不得转让原则。是指依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。哪些行政许可可以转让，依照什么条件和程序转让，由单行法律、法规规定。 7、监督原则。监督原则，是指行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。根据行政许可法的规定，行政许可的监督包括两个方面：一是行政机关内部的监督；二是行政机关对相对人的监督。 四、行政许可的基本制度 （一）行政许可设定制度（行政许可的设定范围、设定主体、设定形式、设定规则） 1、行政许可的设定，是指有关国家机关依照法定权限、范围创设行政许可的行为。它属于立法行为。行政许可设定的实质，是哪一级国家机关有权通过什么形式设定行政许可，哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可。 2、行政许可的设定范围 第一，可以设定行政许可的事项范围。行政许可法规定以下六类事项可以设定行政许可： ①普通许可。指行政机关准予符合法定条件的公民、法人和其他组织从事特定活动的许可。直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。控制危险。这是行政许可最主要、最基本的功能，70%行政许可扮演这个角色。这类许可事项的特征是：对从事这类活动法律并不禁止，但必须符合法定条件；一般没有数量限制；设定许可的目的主要是防范危险和保障安全；这类许可与被许可人的自身条件有关，一般不能转让。 ②特许。是指行政机关代表国家依法向相对人转让某种特定权利或者对有限资源进行有效配臵。这类许可事项的特征是：一般都有数量限制；申请人取得许可应当依法支付一定的费用；这类许可可以依法转让。 ③认可。是指行政机关对申请人是否具备特定技能的认定。这类许可事项的特征是：从事这类职业往往需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能；一般要通过考试、考核并根据考试、考核结果由行政机关决定是否给予认可；一般没有数量限制；这类许可与申请人的身份密切联系，不能转让。 ④核准。是指行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范的判断。这类许可事项的特征是：需要事先公布技术标准、技术规范，然后通过检验、检测、检疫等方式审定有关设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范；一般没有数量限制；这类许可与许可事项的自身条件有关，不能转让。 ⑤登记。是指行政机关确立相对人的特定主体资格的行为。这类许可事项的特征是：未经登记就没有从事某种活动的主体资格；一般没有数量限制；这类许可不能转让。 ⑥法律、行政法规规定的其他事项。也就是说，法律、行政法规可以对上述五类事项以外的其他事项设定行政许可。 第二，可以不设定行政许可的事项范围（许可法第十三条、教材96页）： ①公民、法人或者其他组织能够自主决定的。 ②市场竞争机制能够有效调节的。 ③行业组织或者中介机构能够自律管理的。 ④行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。 3、行政许可的设定主体 行政许可的设定主体，就是有权设定行政许可的国家机关。行政许可法规定，行政许可的设定权只有三个层次的国家机关可以行使：一、全国人大及其常委会；二、国务院；三、省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府。 4、行政许可的设定形式 行政许可的设定形式，就是什么样的规范性文件才能设定行政许可。行政许可法规定，法律，行政法规，国务院的决定，地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府规章，在行政许可法规定的权限范围内可以设定行政许可。包括国务院部门规章和其他规范性文件，一律不得设定行政许可。 （二）行政许可的实施制度（实施行政许可的主体、程序、费用） 1、行政许可的实施，是指国家行政机关和有关组织依法为公民、法人或者其他组织具体办理行政许可的行为。 2、实施行政许可的主体 （1）行政机关。 （2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法