推进海关特殊监管区域建设发展的建议

推进海关特殊监管区域建设发展的建议摘要：主要阐述了海关特殊监管区域,并对其予以定义。再对海关特殊监管区域的功能，类别和管理模式论述的基础上，着重分析了海关特殊监管监管区域对我国经济作用和存在的不足，同时又针对性的提出了相应的建设性的建议和措施。

关键词：海关特殊监管区建设问题

一、海关特殊监管区域的概念，功能，类别和管理模式

(一) 海关特殊监管区域的概念

上世纪九十年代初期,为进一步推动改革开放,国务院批准设立了十五个保税区作为我国开放度最大的区域。但是,对于保税区的性质定位在国内有不同的解读。作为中央政府的国务院和海关总署认为保税区是海关监管区,自然应在关境以内,所以,十五个保税区监管办法都明确规定了保税区的所有进出境活动都要接受海关监管。但是,保税区所在的地方政府几乎都提出或规定保税区是国际公认的自由贸易区,按照惯例,自由贸易区是境内关外的区域,法理上认为在关境以外,所以,货物进出境是自由的(法律禁止的除外),而自由贸易区与境内其他地区的货物往来才受海关的管制。在当时的历史条件下,地方政府先试的权力很大,所以,好几个省、市就对外按照自己的口径宣传和开发招商。为了统一和加强对保税区的管理,国务院在九十年代中期召开了保税区工作会议,在会上对保税区的性质争论得相当激烈,难以统一,最后国务院领导在总结时认为,我国的保税区目前还不具备国际公认的自由贸易区的全部要素,所以现在就实施自由贸易区的管理还不行,但是,可以采取一些有别于一般海关监管区的特殊政策和优惠,逐步往那个方向发展。由此,就产生了海关特殊监管区域的说法。当然,其后在国务院的批准下,出台了一些特殊监管措施,如进出境备案制等。到2000年修订《海关法》时正式将海关特殊监管区域写进了法律。但是,《海关法》未对海关特殊监管区域定义。有学者提出,“海关特殊监管区域是经国务院批准,设立在中华人民共和国境内,赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策,由海关为主实施封闭式监管的特定经济功能区域。”这一定义较侧重从经济角度来对海关特殊监管区域概括。从海关管理的角度,根据近几年来我国海关特殊监管区域所包含的各类经济区域的特征,我们对我国海关特殊监管区域的定义作如下概括:海关特殊监管区域是指经国务院批准设立在特定区域,具有保税加工、储存、国际物流、国际贸易等功能,全封闭且实施特殊税收和管理措施的海关监管区。由此可见,海关特殊监管区域具有以下特征:

1.海关特殊监管区域必须经国家批准,一般是设立在对外开放、通关便利且

有海关机构的地点。任何地方政府或其他组织都无权批准设立海关特殊监管区域。国务院下设专门机构负责管理海关特殊监管区域所涉相关政策、规则和事务。

2.我国海关特殊监管区域有单一功能的区域和多功能的区域。前者如出口加工区;后者如保税区。区域须设置物理围网与区外隔离,只设置若干卡口由海关人员监管,货物、物品和运输工具只能在卡口进出。区域内海关实行视频监控。

3.海关特殊监管区域也属于各国公认的自由经济区域,所不同的是我国不认同境内关外的地位,我国将其作为享有部分特殊政策和优惠的海关监管区。所以,货物无论是进出境还是进出区,以及在区内的加工、储存都要接受海关监管。海关对哪些滥用区内的优惠政策和规定而构成的违法行为有追究其法律责任的权力。

海关特殊监管区域是我国在改革开放以来,依据国际公约有关自由经济区域的规则,结合我国的实际情况而出台的一种尝试和探索,对积极发展外向性经济,同时又使该区域的进出境活动处于海关的监管之下而不失控都有着重要的作用和意义。

(二) 海关特殊监管区域的功能、类别和管理模式

上世纪九十年代初期我国的海关特殊监管区域只有保税区,具有保税加工、储存、国际贸易等三大功能,以后又批准设立综合保税区,在原有功能的基础上增加了港区联动和物流功能。2000年为加强和规范加工贸易的管理,我国又推出了出口加工区,将分散的加工贸易企业尽可能集中在一个区域里。2004年为适应经济全球化的国际物流的需要,我国又先后批准设立了保税物流园区,为跨国公司全球采购和配送业务提供了基地,当然也提升了我国参与经济全球化的地位。2005年为建设国际航运中心,我国批准设立了保税港区,进行口岸、物流和加工功能联动的尝试。2007年,我国建立了珠澳跨境工业区,使我国有了第一个跨关境的海关特殊监管区域,为以后设立跨关境的自由贸易区进行有益的探索。中国和哈萨克斯坦共同设立的霍尔果斯国际边境合作中心中方配套区也是我国的尝试。综合上述我国海关特殊监管区域的类别,就其功能而言可以分为两类。一类是单一功能的,如出口加工区、保税物流园区,分别具有加工功能和储存物流功能。另一类属于多功能区域,如保税区具有加工、储存、国际贸易功能;保税港区具有口岸、物流和加工功能;珠海园区则是保税区加出口加工区再加口岸的综合功能。

对于保税仓库、保税物流中心和出口监管仓库,海关系统外的专家学者一般都将它们纳入海关特殊监管区域的范围。而海关系统的教材和文件都不列入海关特殊监管区域。我认为,作为区域,可以将保税物流中心纳入海关特殊监管区域,如同境外自由区的贸易货栈,而保税仓库和出口监管仓库,按照国际公约也都是

单列,未纳入自由区的范围。

我国海关特殊监管区域的管理模式不同于许多发达国家采用的企业化管理模式。基于我国的改革开放和经济运行是自上而下的行政推动型,而不是市场推动型,所以,一般由地方政府向国务院申请设立某类海关特殊监管区域,经国务院批准后,成立作为地方政府派出机构的管理委员会,负责海关特殊监管区域的建设、开发、招商引资和日常管理,包括协调税务、外经贸、外汇、工商行政等政府机构与区内企业的关系,向地方政府负责。海关特殊监管区域是全封闭的区域,其开发建设包括建设物理围网将区内和区外隔离开,并设若干卡口供货物、运输工具和人员进出。国务院主管部门对海关特殊监管区域的物理围网进行实地考察,认为合格并验收后,海关派关员进驻,海关特殊监管区域方可正式启动相关功能和开始营运。海关对海关特殊监管区域的进出境、进出区和区内的经济活动依据相关法律行使监管,向国务院负责。

二、海关特殊监管区域的作用和不足

我国从上世纪九十年代批准设立保税区至今,类别齐全的、遍布全境的海关特殊监管区域对于发展外向型经济,实现对外贸易依存度达60%以上,推动GDP快速增长有着十分重要的积极意义。具体表现为:

其一,使我国的加工贸易企业向出口加工区集聚,便于海关对加工贸易企业实施电子账册管理,使货物进出口通关更加便利,以降低其通关成本;同时,在全封闭的区域内,对规范企业的生产经营又有区域内的宽松环境,对出口加工业的发展都是十分有利的。

其二,充分利用我国劳动力和场地成本较低的优势,吸引跨国公司将全球配送中心设置在保税物流中心和园区,发展和带动我国的国际物流产业,更加广泛和深入的参与经济全球化的进程,促进我国国民经济的增长和发展。

其三,保税港区为上海建设国际航运中心、重庆建设新欧亚大陆桥枢纽具有重要作用。珠澳跨境工业区为我国与周边国家建立区域性自由贸易区,是积极的探索。

当然,我们也应看到,海关特殊监管区域的建设还存在一些不足,表现为:

1.我国海关特殊监管区域的立法层次不高。《海关法》只规定可以设立海关特殊监管区域,并未对海关特殊监管区域的性质、地位明确规定。行政法规方面更是个空白。只有海关总署规章的规定,而且是一种类别一个规定,内容雷同,规章众多,使人不易明了这些海关特殊监管区域的相同和区别在哪儿。

2.海关特殊监管区域是在改革开放过程中摸着石头过河而先后设立的,所以,功能、形式都较重叠,政策又各异,总体显得不清晰、不规范。如:保税区有加工功能,后又批准出口加工区,是单一功能,那么保税区的加工企业是否还要发展,