全国土地利用总体规划实施情况分析

1 《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》 实施情况分析 摘 要：全国土地利用总体规划作为我国土地管理制度的纲领性文件，自发布以来一直指导着各项土地管理工作的开展，也取得了相当显著的成绩。但由于中央的总量控制原则、各地社会经济自然条件的差异性、地方政府的绩效导向，以及土地利用总体规划本身存在的可行性和约束力等方面的问题，全国土地利用总体规划制定的目标任务在实现过程中仍存在着部分问题。 关键词：全国土地利用总体规划；规划目标；土地资源利用与保护；土地管理

《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》（以下简称《纲要》）自2008年发布，作为我国实行最严格土地管理制度的纲领性文件，落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据，指导着各项土地管理工作的开展。从规划初期到现在已有近十年的时间，各地是否严格按照规划的指导原则进行落实，规划目标的进展情况如何，本文将展开分析。

一、规划目标完成情况 （一）守住18亿亩耕地红线 根据《纲要》，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷（18.18亿亩）和12033.33万公顷（18.05亿亩），规划期内，确保10400万公顷（15.6亿亩）基本农田数量不减少，质量有提高。城镇化和工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地，因而2020年的规划耕地保有量略低于2010年。2013年国土资源公报显示，截至2012年12月31日，全国耕地面积为13515.85万公顷（20.27亿亩）1，比规划耕地面积多出约2亿亩，当然这并不意味着我国耕地总量绝对数值的增加，调查标准、技术方法以及农村政策等的变化都会对耕地面积的统计结果产生影响。

图1 2009-2012年耕地增减变化情况 由图1可以看出，除了2009年新增耕地面积多于减少的耕地面积，2010-2012年，每年

1 数据来源：2013年中国国土资源公报。 2

新增耕地面积都少于减少耕地面积，四年间，我国耕地面积的保有量减少了14.2万公顷。此外，还有一部分的耕地需要退耕还林、还草、还湿和休耕，也有相当数量的耕地因为受污染、表土层破坏或者地下水超采等原因不宜耕种。因此，我国的耕地保护形势依然不容乐观。

（二）保障科学发展的建设用地 随着城市化的发展，大量人口涌入城市，势必要增加大量的建设用地。根据《纲要》要求，到2010年和2020年，全国建设用地总规模分别达到3374万公顷和3724万公顷。根据2013年国土资源公报，截至2012年底，我国共有建设用地3690.7万公顷2，已十分接近2020年的规划总规模，说明近几年来我国建设用地增长速度非常快，如果不严格控制建设用地规模，会导致城镇和农村用地结构的失衡，浪费大量的土地资源，直接威胁我国的粮食安全，最终也会成为城乡土地利用配置和统筹发展的障碍。 《大纲》指出，扩展建设用地空间，要充分利用闲置和低效建设用地，这体现了集约节约用地的原则。然而，各地在具体操作过程中，并未严格遵照该原则。据报道，青岛白沙湾片区包含公共租赁房3797套，限价商品房6253套，然而其中的公开销售的限价房从2012年底至今仅收到了不足200份申请，白沙湾片区几乎成了一座空城。无独有偶，河南省已建成保障性住房有2.66万套空置超过一年。3保障房的空置说明有很多待保障人群权利没有得到实现，更是对土地资源和建设资源的浪费。地方政府行为不能仅以完成上级任务为导向，更应当考虑到政策的实质，便民惠民的同时提高资源的利用效率。

（三）优化土地利用结构 土地利用结构优化具体体现在农用地保持基本稳定，建设用地得到有效控制，未利用地得到合理开发；城乡用地结构不断优化，城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。就城乡建设用地增减挂钩而言，国家规定挂钩周转指标先借后还，即“先占后补”，该模式的初衷是考虑到拆旧区人员的安置问题，只有先建新使拆旧区的农民有地方安置，才能够对拆旧区进行拆旧复垦。然而“先占后补”往往伴随着“只占不补”、“占优补劣”、“占多补少”的现象，耕地补偿的数量和质量得不到保障，耕地质量得不到提高，与挂钩政策中的“耕地面积不减少、质量不降低”的原则相违背，久而久之会危害我国的粮食安全。当然可喜的是，越来越多的地区开始采用“先造地后用地”的模式，最为典型的是重庆的地票模式，将农村建设用地先复垦为耕地，通过验收后才在城市新增建设用地，这样的好处是对耕地的保护力度更大、保护效果更好。

（四）土地整理复垦开发全面推进 根据《纲要》要求，规划期内田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效，新增工矿废弃地实现全面复垦，后背耕地资源得到适度开发。到2010年和2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于114万公顷（1710万亩）和367万公顷（5500万亩）。

2 数据来源：2013年中国国土资源公报。

3 地产中国网：http://house.china.com.cn/newscenter/view/772881-all.htm 3

图2 2006-2010年农村土地整治新增农用地和新增耕地情况 根据图2，2006-2010年期间，我国通过土地整理新增农用地面积达160.03万公顷，其中，新增耕地面积达150.35万公顷4，已经远超2010年的规划目标，而且超过了同期建设占用耕地的面积，保持了耕地面积基本稳定。由此可见，在国家政策的积极引导下，我国土地整理工作取得了较大成效。 当然，数据只能反映新增耕地的数量，无法衡量新增耕地的质量。罗文斌、吴次芳（2014）指出仅通过整理后新增耕地面积数量来衡量整理效果存在很大的问题，应当以过程为导向来评价土地整理的绩效水平。他们以单位面积投资额、耕地面积增加率、田间路网密度、土地利用提高率、粮食产能提高量等15个指标作为影响土地整理项目绩效的因素测算了浙江省12个项目的绩效水平。研究结果显示，浙江省的土地整理绩效水平参差不齐，其中仅有1个项目绩效良好，6个项目绩效较差[1]。究其原因，在中央总量控制的政策约束之下，地方片面追求新增耕地的数量，忽视了田水路林村的综合整治，更没有从可持续发展的角度出发，将生态因素纳入考量。这种现象并非为浙江省所特有，数量结果导向使得各地的土地整理复垦工作在不同程度上打了折扣。

（五）土地生态保护和建设取得积极成效 《纲要》要求进一步巩固退耕还林还草的成果，加强农用地特别是耕地污染的防治工作。目前，我国对土地的利用主要基于对经济效益和社会效益的考虑，而对土地生态效益的考虑只停留在指导思想层面，并未在具体政策中得到实现，我国的土地生态问题形势严峻。2005年4月至2013年12月，我国开展了首次全国土壤污染状况调查，调查范围为我国境内（未含香港、澳门和台湾）的陆地国土，覆盖全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建设用地，实际调查面积约630万平方公里。调查结果显示我国土壤总的超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%5。土地污染，特别是农用地的污染治理不当会直接影响土地的生产力，进而危及我国的粮食安全。 中国科学院生态环境研究中心副主任欧阳志云和加拿大不列颠哥伦比亚省环境土地与公园部前副部长Thompson（2014）指出要通过划定生态保护红线来解决生态问题，并且要在现有土地利用规划体系中增设生态用地类型，与农用地、建设用地和未利用共同构成新的土地

4 数据来源：2010年中国国土资源公报

5 资料来源：中华人民共和国环境保护部：http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm 4

利用规划分类体系[2]。各地在发布政策指导地区土地利用时若不将土地的生态保护放在重要位置，仅仅将其作为土地利用的附属品，土地生态保护和建设只能是一纸空谈。

（六）土地管理在宏观调控中的作用明显增强 该规划目标具体表现为土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，土地管理效率和服务水平不断提高。与前几年相比，2013年中国国土资源公报新增加了国土资源依法行政项目，执法督察项目也进一步细化为土地督察和国土资源执法。根据2013年中国国土资源公报，2013年我国国土资源法律热线咨询服务接待大厅共受理各类咨询14265件，我国法制宣传教育的形式和内容不断丰富，法制氛围日益浓厚，土地管理正逐渐由国家责任走向全民参与。回顾2006-2013年违法用地案件情况（图3），不管是违法的件数还是违法案件涉及的土地面积都大致呈现减少趋势，说明我国用地情况总体上越来越规范。当然从绝对数值看，2013年，违法案件数83450件，涉及41051公顷，依然不可小觑，土地管理法制建设任重而道远。

图3 2006-2013年违法用地案件情况 就土地管理手段而言，土地管理的各种手段正不断完善，尤其是技术手段的应用能够进一步提高土地管理的科学性，便于对土地利用的监督和控制。根据2013年中国国土资源公报，截至2013年底，综合监管平台在全国部署了18各网络化信息监测系统和12各综合统计网上直报系统，信息采集覆盖17大类421子类8000余项指标，25个（自治区、直辖市）建立了覆盖本辖区的综合监管平台6。通过综合监管平台的运用，相关部门能够监测到各类资源的变化趋势，了解各类用地的供给情况并对供地结构进行分析，在此基础上做出相应的政策调整。

二、规划实施问题浅析 （一）《纲要》的总体性 《全国收土地利用总体规划纲要》作为我国土地管理制度纲领性文件的性质地位决定了其规划内容不可能全面考虑到各地的具体情况，而只能从宏观角度加以把握。因而各地在具体实施过程中必然会结合本地实际进行调整，这一方面体现了规划实施的灵活性，但同时也

6 数据来源：2013年中国国土资源公报