土地利用总体规划评估修改指导意见

土地利用总体规划评估修改指导意见

二〇一二年九月

目录

一、指导思想 (1)

二、土地利用总体规划实施评估 (1)

（一）评估目的 (2)

（二）评估方式 (2)

（三）评估层级和工作组织 (2)

（四）评估原则 (3)

（五）评估程序 (4)

（六）基础资料收集 (5)

（七）规划评估主要内容 (5)

三、土地利用总体规划修改 (10)

（一）规划修改适用情形 (10)

（二）规划修改层级、时限和工作组织 (11)

（三）规划修改原则 (12)

（四）规划修改程序 (13)

（五）规划修改的控制性要求 (14)

四、土地利用总体规划评估修改成果要求 (15)

（一）规划评估成果 (15)

（二）规划修改成果 (16)

五、土地利用总体规划评估修改成果审批 (18)

（一）土地利用总体规划评估成果审批 (18)

（二）土地利用总体规划修改成果审批 (18)

附录1 规划评估工作程序 (19)

附录2 土地利用总体规划实施情况定量评价计算方法. 20附录3 土地利用总体规划评估成果表格示例 (27)

附录4 土地利用总体规划修改成果表格示例 (36)

土地利用总体规划评估修改指导意见

目前，全国省、市、县、乡新一轮土地利用总体规划（以下简称规划）基本编制完成，进入全面实施阶段。为建立健全规划评估制度，严格规范规划修改，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，保障和促进科学发展，特制定土地利用总体规划评估修改指导意见。

一、指导思想

土地利用总体规划评估修改工作以科学发展观为统领，围绕保护资源和保障发展目标，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高土地规划的科学性和权威性，使土地利用总体规划能够应对经济社会客观发展的要求，促进经济社会全面协调可持续发展。

二、土地利用总体规划实施评估

土地利用总体规划实施评估（以下简称“规划评估”）是指在规划实施期间，以规划目标为依据，按照有关评价方法和要求，针对规划编制、审批和实施等情形进行定期跟踪、监测，分析规划对经济、社会与环境等方面发展变化产生的影响、规划实施取得的成效以及存在的问题，评估规划的合理性与现势性，就促进规划有效实施提出评估意见和解决方

案的过程。

（一）评估目的

通过对土地利用总体规划目标、布局、措施等进行评估，掌握规划实施期间土地利用变化情况和特点，分析规划实施的成效和问题，提出促进规划有效实施的对策建议，提高规划的合理性与现势性。

（二）评估方式

土地利用总体规划实施评估分为定期评估与适时评估。

1．定期评估

在土地利用总体规划实施过程中，把规划期分为若干个时间段，针对某个时间段对规划进行全面评估。

2．适时评估

在土地利用总体规划实施过程中，因行政区划范围调整、国家战略性规划实施、重大基础设施建设、重大自然灾害发生等原因，对规划进行有针对性的评估。适时评估可根据客观需要开展。

（三）评估层级和工作组织

1．评估层级

新一轮规划实施期间，原则上每5年进行一次定期评估。省级、市级、县级土地利用总体规划应开展定期评估工作；乡（镇）土地利用总体规划可与县级规划同步开展评估工作；县级、乡（镇）土地利用总体规划可根据需要，由所在省（区、

市）在5年内组织1至2次规划评估工作。

2．工作组织

省级、市级、县级土地利用总体规划评估由规划审批机关组织，规划审批机关同级国土资源部门负责实施；乡（镇）土地利用总体规划可由县级土地利用总体规划审批机关组织，与县级土地利用总体规划同步开展评估工作。

为体现规划评估工作的客观、公正、公开，省级以及报国务院审批的市级土地利用总体规划评估技术工作，应选择并委托在土地规划甲级机构推荐名录中的机构承担。

（四）评估原则

1．客观真实原则

评估应采用依法公布和审批的经济社会、土地利用等数据，保证评估过程和结论的客观性，如实反映规划实施情况。

2．综合评估原则

规划评估应采用定性分析与定量评价相结合等方法，对各类用地变化情况、用地结构调整和空间布局情况、规划措施执行情况等进行评估，综合分析规划实施效益。

3．统筹兼顾原则

评估过程中调查并充分听取城建、林业、农业等相关部门和公众的意见和建议，对评估中涉及的问题，在分析、研究、论证的基础上，统筹兼顾，提出解决办法。

（五）评估程序

规划评估程序主要包括：

——工作准备。开展工作组织准备，成立领导小组和工作组，申请评估经费，制定工作方案，开展培训和宣传；开展技术准备，制定技术方案，选择技术单位，确定技术人员。

——前期调查。收集经济社会、土地利用、相关行业数据、资料、图件，开展相关实地调研。

——开展规划评估。开展规划实施情况定性分析与定量评价，总结规划实施成效、问题及原因，提出评估主要结论和促进规划进一步有效实施的建议。

——编制成果。编制规划评估报告、表格、图件等成果。

——成果审查论证。规划审批机关同级国土资源主管部门组织专家，对规划评估成果进行审查论证。

——成果上报、备案。在进一步修改规划评估成果的基础上，将成果报规划审批机关同级国土资源主管部门备案。

规划评估具体工作流程见附录1。

（六）基础资料收集

规划评估工作开展前，应收集的主要数据、资料包括：1．社会经济资料。主要包括涉及评估时点的自然条件、资源状况、人口和经济社会发展状况资料，社会经济、产业发展政策资料等。

2．土地利用状况资料。主要包括历年土地利用变更数据、全国第二次土地调查数据、土地利用年度计划执行情况、土地开发整理复垦项目实施情况、重点建设项目完成情况、低效土地和闲置土地处置情况等。

3．基础图件。主要包括土地利用总体规划图，土地利用现状图、基本农田保护图、土地整治图、重大工程及重点项目布局图、建设用地空间管制分区图、中心城区土地利用现状图、中心城区土地利用总体规划图，反映评估时点现状的遥感影像图、发展战略图等。

4．规划与“二调”成果衔接情况。

5．相关行业、部门规划资料。主要包括反映评估时点现状的经济社会发展、主体功能区划、城镇体系建设、城乡建设、能源、交通、水利、地质、水文、环境等规划资料。

（七）规划评估主要内容

1．定性分析主要内容

（1）规划编制情况及主要内容说明。包括规划范围、期限、规划获批时间、采用的基础数据、与“二调”成果衔

接情况；规划确定的土地利用战略、主要规划目标、调控指标及分解方案、规划布局、分区、重点建设项目安排、规划实施保障措施等主要规划内容。

（2）规划主要调控指标实现程度评估。在梳理年度土地利用结构变化情况和新增建设用地等情况基础上，分析评估范围内所辖各行政区、不同区域土地利用变化特点，对评估时点对应的规划阶段目标、规划远期目标执行情况进行分析评估，主要包括：

①耕地和基本农田保护指标实现度评估。对规划实施期间耕地变化情况、耕地占补平衡情况、耕地质量变化情况、生态保护情况和基本农田面积、质量变化情况等进行分析和评估。

②建设用地指标实现度评估。对规划实施期间建设用地总规模、城乡建设用地规模、新增建设及其占用农用地和耕地规模、人均城镇工矿用地等指标实施情况，土地节约集约利用水平及变化情况等进行分析和评估。

③补充耕地目标实现度评估。对规划实施期间整理复垦开发补充耕地规模指标实施情况等进行分析和评估。

（3）规划布局和分区评估。分析评估规划实施期间土地利用结构变化情况，对用地变化是否符合土地利用综合分区、功能分区或用途分区确定的土地利用调控方向和主导功能（用途）进行评估。对建设用地空间管制执行情况、规划

布局与实际发展方向匹配情况等进行分析和评估。

（4）土地利用重大工程与重点建设项目实施情况评估。对高标准基本农田建设、土地整治等重大工程实施情况，交通、水利、能源、环保、旅游等重点建设项目建设情况等进行分析和评估。

（5）规划实施保障措施执行情况。分析规划提出的经济激励、技术保障、制度完善等实施措施的执行情况和效果，分析措施对规划目标实现的有效性。

2．定量评价

（1）评价指标体系

定量评价指标体系分为评价目标与评价指标两个层次，由5个评价目标、22个评价指标构成，从规划主要指标实施情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划实施情况、规划与经济社会发展匹配度等方面进行评价。规划指标分为必选指标和备选指标，必选指标为必须进行评价的指标；备选指标各地可根据管理需要选择，也可结合实际增设备选指标。

省级、市级、县级、乡（镇）土地利用总体规划均应对规划实施情况进行定量评价。

表1 定量评价指标体系表

（2）定量评价方法

定量评价采用多因素综合评价法。其中，评价指标权重值的确定可采用特尔斐法，理想值和评价分值确定可采用目标值法、经验借鉴法、专家咨询法等方法，指标标准化处理可采用理想值比例推算法。确定指标分值后，通过加权求和依次计算目标分值和综合分值。具体方法见附录2。

3．综合分析与主要评估结论

对规划实施情况进行综合分析，总结规划实施的成效及存在的问题，并分析原因。

（1）规划效益分析。对规划实施情况进行总体评述，分析规划取得的社会、经济和生态效益。

（2）规划与社会经济发展适应程度分析。结合经济社会发展实际，分析规划对经济社会发展的带动作用，对规划实施是否与社会经济发展方向、产业发展战略相一致、是否达到了预期效果进行评估；分析规划实施过程中存在的问题及原因；对规划中考虑不充分，或评估阶段已经发生和即将发生的重大政策变化及新的重点任务，分析其对规划产生的影响。

4．下一步实施建议

根据规划评估结论，结合区域未来社会经济发展趋势和客观需求，提出在规划不进行调整前提下，进一步促进规划

有效实施的建议和措施；根据评估结论认为需要修改规划的，提出规划修改动意，明确规划修改涉及的层级、范围和主要内容。

三、土地利用总体规划修改

土地利用总体规划修改（以下简称“规划修改”）是指在规划实施过程中，依据评估结果及有关规定，经规划原审批机关批准，适时对规划目标、方案及措施进行修正、补充和完善，不断提高规划科学性和合理性的过程。

（一）规划修改适用情形

凡符合以下情形，涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等，经规划审批机关同级国土资源主管部门审查同意，可开展规划修改工作：

1．符合《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定，因交通、水利、能源、环保、旅游、国防军事、民生建设、矿山开发等独立选址项目建设，确需进行规划修改的；

2．经评估，因经济社会生态等发展建设需要，土地利用主要调控指标（如耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用耕地规模、土地整治补充耕地义务量、城乡建设用地规模等）确需调整或突破、需进行规划修改的；

3．因行政区划调整引起现行规划范围、用地规划规模和布局变化、确需进行规划修改的；

4．经评估，因国家战略规划、城市发展方向改变、自

然、社会和经济条件发生重大变化引起现行规划范围、用地规划规模和布局变化、确需进行规划修改的；

5．经评估，基本农田布局、自然保护区核心区或生态环境安全控制区边界发生变化、确需进行规划修改的；

6．因地震、泥石流等自然与人为灾害发生，由抢险避灾引起的规划用地规模和布局变化、确需进行规划修改的；

7．经评估、论证，城市中心城区规划控制范围规模突破、有条件建设区扩展边界发生变化、确需进行规划修改的。

上述规划修改适用情形中，需经评估确定规划是否修改的，评估结果同时符合下列条件时，可开展规划修改：1．耕地保有量和基本农田保护面积符合规划控制指标要求；

2．“人均城镇工矿用地规模目标实现程度”指标分值在85以上；

3．“城镇化与用地增长弹性系数”指标分值在85以上。

（二）规划修改层级、时限和工作组织

1．规划修改层级和时限

省级、市级、县级、乡（镇）土地利用总体规划均可开展规划修改工作。原则上，省级、市级土地利用总体规划规划修改每5年开展一次。县级、乡（镇）土地利用总体规划可根据需要，由所在省（区、市）在5年内组织1至2次规划评估修改工作。规划修改不得改变规划期。

2．规划修改工作组织

省级、市级、县级土地利用总体规划修改由规划审批机关组织，规划同级国土资源部门负责实施；乡（镇）土地利用总体规划可由县级土地利用总体规划审批机关组织，与县级土地利用总体规划同步开展修改工作。

为体现规划修改工作的客观、公正、公开，省级以及报国务院审批的市级土地利用总体规划修改技术工作，应选择并委托在土地规划甲级机构推荐名录中的机构承担。

（三）规划修改原则

1．评估前置原则

除法律规定的部分情形外，一般规划修改前必须进行规划评估，评估是规划修改的前提和基础，凡提出规划修改，应先开展规划评估。

2．总量平衡原则

本级规划修改原则上不得突破规划约束性调控指标，确需突破的，应先通过上级规划修改进行统筹平衡。

3．规模控制原则

每次规划修改涉及的指标不得超过规划确定的用地指标的规定比例。

4．保护耕地原则

规划修改应以保护耕地为前提，确保规划修改后耕地和基本农田保护面积不减少，质量有提高。

5．节约集约原则

规划修改涉及的用地标准，应符合节约集约用地相关要求、准入条件和行业用地标准等。

6．优化配置原则

规划修改涉及的土地利用结构与布局调整，其目标应比规划修改前趋于合理、优化，科学配置用地。

7．公众参与原则

适时修改要充分听取社会公众意见，进行风险评估，举行听证，充分论证，修改方案应按程序进行公示。

（四）规划修改程序

规划修改的程序主要包括：

——规划实施情况评估。开展规划评估，根据评估结论提出规划是否需要修改以及如何修改的建议；形成评估报告，上报规划审批机关的同级国土资源部门审查。

——提出规划修改申请。依据规划评估成果，提出确需修改规划的建议，由人民政府逐级向规划审批机关提出申请，详细阐述规划修改的可信理由。

——开展规划修改成果编制。规划修改建议批准后，应开展规划修改方案编制工作，明确指导思想和原则，说明修改前后规划对经济社会环境的影响。

——举行听证。采取有效方式，针对规划修改方案举行听证会议，公开征询各方意见和建议。

——专家评审论证。由上一级国土资源管理部门组织专家对规划修改方案进行评审论证。

——审查批准。规划修改方案经专家评审论证并完善后，应报规划审批机关审查批准。

——规划成果更新、备案。规划修改方案批准后，应对规划成果进行更新，按要求备案。

（五）规划修改的控制性要求

1．主要调控指标

规划修改不应改变主要调控指标体系设置。省级和市级土地利用总体规划修改不应改变主要调控指标规模。县级、乡（镇）规划修改涉及主要调整指标调整的，应在上级土地利用总体规划中统筹。

2．耕地和基本农田调整

（1）耕地保护面积和布局调整。涉及耕地的修改，必须在耕地总量不减少、平均质量等别有提高的前提下进行。

（2）基本农田布局调整。原则上，不得改变基本农田保护区和集中区布局。涉及基本农田的修改，必须在基本农田总量不减少、平均质量等别有提高的前提下进行，且符合《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）要求。

3．建设用地调整

（1）涉及建设用地的修改，每次调整的建设用地总规

模原则上不得超过规划确定的新增建设用地规模的20%。

（2）建设用地布局不得占用规划确定的限制建设区和禁止建设区。

（3）规划修改的用地安排应符合相关行业用地标准和节约集约用地要求。

四、土地利用总体规划评估修改成果要求

（一）规划评估成果

1．土地利用总体规划实施评估报告

对规划目标任务进行简要回顾，介绍规划实施期间社会经济发展变化，分析土地利用变化特点，对规划主要调控指标执行情况、规划布局和分区情况、重大工程和重点项目实施情况、规划实施保障措施实施情况等进行分析和评估，分析规划实施效益，总结规划实施的成效、问题及原因，提出促进规划有效实施的建议和措施。提出需要修改规划的评估报告，应提出规划修改动意，明确规划修改涉及的层级、范围和主要内容。

2．土地利用总体规划实施评估表格成果

主要包括土地利用现状表、规划主要调控指标执行情况表、规划建设用地空间管制分区执行情况表等。

经评估需进行规划修改的，应编制规划主要调控指标调整表、规划建设用地空间管制分区调整表等。

3．土地利用总体规划实施评估图件成果

主要包括规划评估时点土地利用现状图、规划建设用地空间管制分区执行情况图等。

（二）规划修改成果

1．土地利用总体规划实施评估报告

2．规划修改方案

涉及土地利用方向、规模、重大布局改变的规划修改，经规划全面评估做出的规划修改，修改方案主要包括以下内容：

①规划修改的原因。依据规划定期评估结论，阐述规划修改的起因和必要性。

②规划评估情况。简要介绍规划实施评估主要内容和结论。

③规划修改的指导思想。落实科学发展观，统筹经济发展与土地利用；贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策；科学、合理配置各业用地、优化土地利用结构与布局；促进社会经济全面、协调发展和土地可持续利用等。

④规划修改的原则。评估前置原则，总量平衡原则，规模控制原则，保护耕地原则，节约集约原则，科学配置原则，公众参与原则等。

⑤规划修改的依据。规划修改的法律、法规和政策依据；各类基础资料等。

⑥规划修改的目的。确保区域土地统筹利用；确保行政区划和政策等调整后区域用地需求；保持规划的现势性等。

⑦规划修改的具体内容，包括规划范围变化，规划主要目标和调控指标的修改，土地利用结构的调整，耕地和基本农田数量和布局的修改，建设用地空间布局的调整，重点项目与重大工程布局的修改，规划实施保障措施修改，规划修改可能出现的风险评估分析内容等。

因符合法律规定的国家或省批准重大项目引起的规划修改，修改方案主要从农转用审批、建设项目预审工作定位出发，强化规范管理要求。修改方案编制侧重在以下几方面：①任务来由和修改对象；②项目建设的依据；③项目建设占用土地情况；④规划修改的理由；⑤规划修改的原则；⑥土地利用主导方向、重大布局的修改；⑦规划约束指标的修改；

⑧规划修改方案实施保障措施；⑨规划修改成果的编制等。

3．规划修改相关表格

包括土地利用结构调整情况表、规划指标调整情况表、基本农田布局调整情况表、空间管制分区调整情况表等。

4．规划修改图件

包括规划修改前后对比图、空间管制分区调整图等。土地利用总体规划规模与布局修改相关信息应在乡（镇）土地规划图上标明位置、范围及修改前后的区位关系。

5．规划数据库更新成果。