对新型城镇化的认识和思考

1 对新型城镇化的认识和思考 城市经济仍然是现在经济主要组成部分。从一般意义上来说，城镇化每提高1%，将带动消费提高1.3%、投资增加1.67%、GDP增长0.6%。有机构研究预测，到2030年我国城市所创造的GDP占比将由现在的70%上升到95%。因此，继续推进城镇化，仍将是中国未来相当长一段时间的一项重要工作。“十八大”之后，城镇化的重要性被迅速地提升并被认为是破解城乡二元结构难题、带动需扩大和就业增加的重要手段。总结中国走过的城镇化道路及国际上不同国家的城镇化结果，目前提出的城镇化绝不是过去三十多年来我们所走的传统的城镇化道路，大力推进新型城镇化才是中国目前城镇化道路的最佳选择。 一、国际上城镇化的三种模式 （一） 依靠市场机制主导的城镇化。

作为自由市场经济的典型式，美国在相当长的时期里，一直奉行市场至上原则，认为城镇兴起主要是市场机制自然选择的结果，把城市规划及其管理看作地方性事务，自由放任。但是，上世纪 70年代末以后，随着城市无序扩，土地资源浪费、生态环境破坏等问题日益突出，美国联邦政府对纯粹市场主导的城镇化模式开始反思，逐渐介入并加大了对城镇化发展的干预。 1

（二）注重政府调控引导的城镇化。 这类模式的典型式是欧洲的英德法和亚洲的日。 它们虽然都是自由市场经济国家，但十分重视促进城镇化有序发展，特别是在规划城市布局、规市政基础设施建设、加强城乡公共服务、统筹城乡区域发展和建设现代农业等方面，中央政府的宏观调控发挥了很大的引导作用。 （三）受到殖民历史制约的城镇化。

拉美地区和非洲的许多城市，是西方国家殖民统治时期建立的“舶来品”，城镇化既没有工业化作支撑，也与当地的经济社会发展水平脱节。这些地区的不少国家实现民族独立后，仍未能摆脱历史阴影，城镇建设主要是围绕殖民时期的城市展开，城镇化没有民族特色、没有本土化；同时，政府对农业人口爆炸性进入城市调控不力，对进城农民的就业、安居、社保等问题处置不当，使得城镇化率畸高，“过度城镇化”弊端丛生，“城市病”严重。 这三种模式为全球围的城镇化发展，既积累了丰富的经验，也提供了可资借鉴的教训，值得认真研究，在推进我国城镇化过程中，应扬长避短、趋利避害。 二、城镇化的国际经验和教训 （一）城镇化的国际经验

一是注重顶层设计，强化规划指导。以日本为例，二战后，先后编制了全国国土利用规划、都道府县国土利用规划、 1

市町村国土利用规划等各级中长期国土利用与开发规划， 1962年开始又相继制定和实施了5次全国综合开发规划，为此后20年间的城镇化快速健康发展奠定了良好基础。 二是注重法制建设，强化制度保障。为解决城镇化过程中的“城市病”，促进城市公共卫生、住房建设、治安管理和贫民救济，早在19世纪80年代，英国就制定了《公共卫生法》，此后又颁布了《贫民窟清理法》、《工人住房法》等一系列法律。法国于1973年颁布了《城市规划法》，强调对历史街区实施整体保护，较好地协调了城镇化、旧城改造和文化遗产传承之间的关系。 三是注重循序渐进，强化产业支撑。一般以发展就业门槛低、容量大的劳动密集型产业为先导，吸纳大量农业劳动力进城就业落户，等到积累一定社会财富、转移人员的技能和受教育程度普遍提升之后，及时转变发展方式，培育壮大资本技术密集型产业。以国为例，60年代，在汉城—釜山铁路沿线的中心城市，重点发展劳动密集型出口创汇产业，70 年代形成以釜山为中心的东南沿海经济发展区，为吸纳农村劳动力创造了较大空间；到 80 年代后期，开始大力发展信息技术，实现向技术密集型产业转变的结构升级，促进了城镇化和工业化、信息化、现代化的深度融合、同举并进。 四是注重基础建设，强化综合交通。以美国为例，在19世纪 40 年代就形成了世界上最发达的运河网，19世纪下 1

半叶开始，建设了贯通东西、深入西部腹地的铁路大动脉。美国境数以万计的大小城镇通过四通八达的铁路网互联互通，人员、资金、物资等要素流动更加便捷，有力地促进了城镇经济发展，也带动了沿线地区的城镇化。 五是注重社会管理，强化公共服务。例如德国，早在19世纪80年代就分别创设了法定疾病保险，法定事故保险和伤残、养老保险，在此基础上不断完善，构建形成了健全的社会保障体系；同时，重视发展职业教育，实行职业教育费用由政府和企业分担的机制，从而为城镇化和工业化的发展提供了有力的智力支持。 六是注重城乡平衡，强化支农政策。城镇化并不意味着放弃农村、抛弃农民，只有城镇化与农村现代化并举，才能相得益彰、相互促进。这方面，经典的例是上世纪70年代国兴起的“新村运动”，国政府实施全方位的农村经济、文化建设战略，以村为单位开展各类开发建设项目，推动乡村文化发展，加强对农民的教育培训；同时，着力构建完善的农村现代化法规体系，以《农村现代化促进法》为主体并配套相关规章制度，对土地规划、耕地保护实行了严格的法律约束，从而促进了城镇化与农村现代化同进，有效化解了城镇化过程中可能出现的城乡差距过大、居民收入分配不公等问题。 （二）城镇化的国际教训 1

一是过度郊区化导致资源环境浪费。在美国和澳大利亚，由于推崇以市场机制为主导的城镇化，出现了“过度郊区化”问题，富裕的家庭离开市中心到郊区居住，广大中产阶级和普通居民也跟随其后移居郊区，导致城市不断向外低密度扩，城镇住房建设无序开发，对汽车和能源的依赖与消费显著上升。特别是美国，早在上世纪70年代初，郊区人口就已超过中心城市人口，导致了生态环境恶化、土地资源浪费、种族冲突加剧和城市税收基础丧失等后果。 二是人口过度集聚使得特大型城市负载过重。在日本和国，为了提高国土使用效率，推行“空间集聚式城镇化”，在核心城市聚集了大量人口。目前，约有 25% 的日本人聚集东京，20%的国人居住首尔。这种人口过度集聚、土地资源高密度开发的模式，不仅造成了区域发展不均衡，使得农村和边缘地区出现产业空心化、人口老龄化等问题，而且也导致了核心城市地价暴涨、一般居民住房困难，以及环境污染、交通拥堵等“城市病”。 三是城镇化与工业化脱节引发各种经济社会矛盾。典型的是拉美国家，一方面，由于推行“进口替代”工业化战略失误，对外资外债过度依赖，造成本土产业竞争力下降，民族工业萎缩；另一方面，忽视城镇化规模控制，城市人口爆炸式增长。产业支撑缺乏与城市规模失控两方面因素交织，导致城市基础设施严重短缺、贫困发生率和失业率居高不下、 1

贫民窟林立、收入分配不公、社会治安混乱等严重问题，坠入“中等收入陷阱”的泥潭难以自拔。 四是城乡差距过大危及社会稳定。拉美国家人均农业资源远高于世界平均水平，但一些国家在城镇化过程中，只顾从农村抽取资源、劳动力、资金等要素，掠夺经济剩余，而忽视农业的基础作用，支农政策不力，使得城镇化与农业现代化、城市与农村出现断裂，最终酿成严重后果。 三、新型城镇化道路是中国社会发展的迫切需要 （一）新型城镇化道路的意义

改革开放以来，中国三十多年的城镇化取得了巨大成绩，但是也存在诸多问题。如，中国的城镇化仍在沿用几乎被美国规划界集体否定的传统城市化模式，很多城市出现的“造城运动”，不仅浪费了大量的土地资源，而且严重的城市交通堵塞、环境污染以及对石油的高依存度等一系列城市问题愈发严重。一方面，我国很多城市土地城市化的速度大大超过人口城市化速度，急于求成的心态造成了剥夺农民、牺牲农业甚至不惜破坏生态环境的传统城市化痼疾；另一方面，北上广深等特大型城市的集中度过高，“城市病”问题严重，已经出现了“逆城市化”的迹象。 中国的城镇化一直在试图避免类似问题，但由于特殊的制度、国情等一系列因素，很多地区的城镇化仍然问题丛生，甚至在步发达国家城市病的后尘。有人指出：我们现在正在 1

“睁眼睛犯错误’”，迫切需要加强干预和规划。由于传统的城镇化存在着诸多弊端，要解决这些问题，必须寻找一条新的城镇化发展之路，那就是新型城镇化道路。 （二）新型城镇化的概念和涵

从人口学和社会学的角度，城镇化的一个层次是农村人口转化为城市人口，另一个层次是转入城市的那部分人的生存条件、生活方式、生活质量等的城镇化。前一层次的城镇化含义是形式，后一层的城镇化含义是容。我们应当把评价城镇化标准的重点放在后一层次上。由于农民和农村是城镇化的重要对象，考察中国的城镇化还应包括农村居民生存条件、生活质量、生活方式在城镇化过程中的提升，即逐步向城市靠近。从城镇化的本质来看，城镇化不仅仅是城市人口比重不断提高的过程，更应该是产业结构转变、消费水平不断提高、城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播、人的整体素质不断提高、农村人口城镇化和城市现代化统一的过程。曾指出，新型城镇化是指资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的城镇化道路。总结中国和世界各国的城镇化经验，走有中国特色的新型城镇化道路，要以“方便、和谐、宜居、低碳”为目标，努力创建生态友好型、资源节约型的城市。 一般认为，新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，