浅析地方政府应急管理

江苏省高等教育自学考试

（ 2015年）

本科毕业论文

题目浅析地方政府应急管理

摘要

公共危机管理是指政府及其他社会公共组织等危机管理主体，以公共危机为目标，通过监测和预警，防止和控制公共危机的发生，采取应急处置，评估，恢复与补偿等措施来降低危机带来的损失，避免危机事件的扩大和升级，恢复社会管理体系和运行过程中社会的正常秩序。伴随着社会现代化的进程，我国公共危机事件频发性、复杂性、高破坏性对政府应急处置能力和公共危机管理水平提出了挑战。在国家转型期，公共危机管理已成为政府创新社会管理机制的重要内容。但从实践看，地方政府“应急”频频而管理不足，做好常态下社会管理的同时，不断完善政府应急管理相关理论的研究是提高政府及全社会应对突发事件提升

应急管理能力的现实需要。我国危机管理理论的研究既要借鉴西方现代危机管理经验，又要立足国情，从总结地方政府应急管理工作实践入手，探索符合我国国情的危机管理理论体系。当前，我国政府在应对各类突发事件过程中已形成具有中国特色的“一案三制”管理体制。相应的应急管理理论也具备了一定的基础，但是，仍存在危机管理法制不健全，运转机制不畅的问题。地方政府应急管理工作存在危机意识不强、危机机制不健全、危机管理机构人才匮乏、危机信息管理不科学规范等问题。本文从加强危机管理法制建设入手，以强化政府危机管理素能、增强以政府为主导的非政府组织、企业和公民共同参与的社会整体应对危机的合力等途径，阐述了完善地方政府危机管理工作的对策和建议。

关键词：地方政府；突发事件；应急管理

Abstract

Public crisis management refers to the government and other public organizations such as crisis management main body, in the public crisis as the goal, through the monitoring, early warning and control counter to prevent public crisis, or by control, emergency disposal, evaluation, compensation and other measures to reduce crisis loss, expand and upgrade to avoid crisis, to restore social order a complete set of management system and operation process. Modern social public crisis frequent, complexity, high destructive to our country government emergency disposal ability and the level of public crisis management challenges are put forward. In the transition state, public crisis management has become the important content of government innovation of social management mechanism. But looked from the practice, the local government "emergency" and lack of management, completes the norm of social management at the same time, improve the government emergency management related theory research is to improve the government and the whole society to deal with emergencies emergency management capability of reality needs. The theory of crisis management research in China should not only used for reference the experience of western modern crisis management, and should be based on national conditions, from the perspective of the local government emergency management practice, to explore the crisis management theory system which accords with the situation of our country. The current our country government in dealing with all kinds of emergencies has formed with Chinese characteristics in the process of "one case SanZhi" management system. Corresponding emergency management also has the certain theory, however, there is still a crisis management legal system is not sound, operation mechanism of the problem. The local government emergency management existence crisis consciousness is not strong, the crisis mechanism is not sound and lack of crisis management mechanism, crisis information management is not scientific and standardized, and other issues. This article obtains from the strengthening the construction of legal system of crisis management, to strengthen the government crisis management can, enhance the government-led non-governmental organizations, enterprises and citizens to participate in the society as a whole to tackle the crisis together, this paper expounds the countermeasures and Suggestions to perfect the local government crisis management work.

Keywords: Public crisis management;The local government;The management system;The emergency;Nongovernmental organizations ; Countermeasures and Suggestions

目录

摘要.............................................................. I ABSTRACT ........................................................... I I 第一章绪论.. (1)

1.1研究背景 (1)

1.2研究意义 (1)

1.3研究现状 (2)

1.4研究内容 (2)

1.5研究方法 (3)

第二章政府危机管理现状 (4)

2.1政府危机管理的概念 (4)

2.2政府危机管理发展历程 (4)

2.3政府危机管理的立法现状 (5)

第三章地方政府应急管理工作存在的问题与原因 (6)

3.1危机意识与忧患意识不强 (6)

3.2危机管理运行机制尚不健全 (7)

3.3缺乏专门危机管理队伍和专门人才 (8)

3.4危机信息管理尚不科学、不规范 (8)

3.5非政府组织、企业、公民参与度不高 (9)

第四章改进地方政府应急管理工作的对策与建议 (10)

4.1增强危机管理意识，构建高效预警机制 (10)

4.2完善危机管理体制，增强处置危机事件执行力 (11)

4.3提高责任主体素能，加强危机人力资源队伍建设 (12)

4.4建立信息沟通机制，完善信息管理系统。 (13)

4.5加强社会整体应对危机的合力，提高政府危机管理的效率 (13)

第五章结束语 (15)

参考文献 (16)

致谢 (18)

第一章绪论

1.1研究背景

中共党的十八届三中全会提出全面深化改革，十八届四中全会决定全面推进依法治国，这必将推动我国经济、政治、文化、社会和生态文明体制发生重大变革。全面深化改革推动社会经济发展的同时，社会的体制性、结构性的矛盾也愈加凸显，国家转型发展的进程对政府职能的转变提出了新的更高要求。随着社会结构的改变和利益的调整，人们价值观日益多元化，社会矛盾对抗性增强，发生和诱发突发事件的因素日益增多，关联性越来越强，突发事件扩散速度越来越快，处置难度越来越大，如屡见媒体的环境污染、医患纠纷、征地拆迁以及恐怖袭击等事件等对社会秩序带来严重的冲击，对我国政府应急处置能力和危机管理水平提出了挑战。落实十八大提出的“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”要求，不断改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理②，这既是地方政府进一步做好应急管理工作的方向，也是新形势下学界对政府公共管理研究内容的重要方面。

1.2研究意义

关于政府危机管理的问题，在我国古代就有相关的实践和总结，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，思所以危则安矣，思所以乱则治矣，思所以亡则存”“防微杜渐”、“未雨绸缪”等等都是我国危机管理的思想渊源③。目前，我国现代危机理论尚处于探索构建期，随着改革的深入，政府的转型，危机管理已成为政府创新社会管理机制的重要内容。导致各级政府在履职中突发事件多发，有效应对不足，甚至造成严重的社会动荡，损害政府的形象和公信力。做好常态下社会管理的同时不断完善政府应急管理相关理论的研究，是提高政府及全社会面对突发性事件应急管理能力的现实需要。西方危机理论的形成都是在总结各国危机实践基础上发展起来的，其理论的形成与发展是伴随着国家现代化的进程而逐渐发展完善的。目前，我国随着现代化的进程，社会进入矛盾凸显期，不确定、不安全、不稳定因素增加，因此，政府危机管理问题已成为新时期执政者提高社会治理水平和治理能力绕不开的课题，是检验公共服务水平和行政管理能力的核心内容。因此，我国危机管理理论的研究既要秉承古人的居安思危的危机意识，又要借鉴西方现代危机管理的经验，立足国情更加注重总结地方政府应急管理工

作的实践，从中探寻规律，形1成符合我国国情的危机管理理论体系，以指导政府调整社会关系，促进政府全面履行职责。

1.3研究现状

与西方发达国家相比，现代公共危机管理研究在我国起步较晚，起始研究主要是针对国际政治危机，许文惠与张成福的《危机状态下的政府管理》一书的出版，标志着我国危机管理从主要对国际危机的研究转向对国内危机的研究1。全球注目的美国“9.11”事件和2003年国内的“SARS”危机，促使了我国政府危机管理建设进程加快，推动了现代危机管理理论的形成与发展。目前，国内研究政府公共危机管理领域方面的理论主要观点有四个方面：第一，制度论。制度论认为，机制不健全、制度缺陷是影响政府应急管理能力的主要原因；第二，公共关系论。公共关系论认为，政府应急管理应该注重科学运用公共关系学原理与方法，以此应对发生的危机；第三，经验论。经验论从感性主义出发，强调重视经验运用，结合国内外经典应急管理案例分析研究，帮助政府组织正确快速处理突发事件；第四，全面整合论。该理论认为，现代突发事件是复杂性与多样性相结合，政府对于突发事件的解决已经不能依靠单纯某一些资源、某种模式与策略。总而言之，现今政府应急能力管理的大小取决于自身的资源汲取、组织机构的设置、职能的转变与创新和信用的高低等各种因素的相互作用①。笔者赞同这一观点。从现实层面来看，目前我国政府应急管理体系的建设主要集中于“一案三制”的实践，即应急预案以及应急管理的法制、体制和机制的建设。

1.4研究内容

全方位推进应急体系建设，建立科学、规范和高效的危机管理机制是当前地方政府危机管理建设的关键所在，而地方政府危机管理机制则是在法制体系的框架内，在中央政府的指导下，以危机管理的基本原则为准则，由政府主导、社会民众参与、非政府公共组织、企业以及新闻媒介多领域多层面共同组合协调高效运转的机制。本文针对地方政府应急管理工作实践，反思地方政府公共危机管理的现状，尝试对存在问题和原因进行分析，旨在探索推进应急体系建设，完善应急机制建设。试想从地方政府处置突发性公共危机事件入手，探寻公共危机管理的规律，以丰富公共危机管理理论研究。

①王骚李如霞：《面向公共危机与突发事件的政府应急管理》，36页，天津，天津大学出版社，2013版。

1.5研究方法

本课题的研究以中国特色社会主义理论作为指导思想，运用理论联系实际的方法，尝试分析地方政府危机管理的实践，以解决问题为切入口，阐述加强具有中国特色危机管理机制建设的途径与方法。

文献研究法主要用于了解我国政府目前应急管理及“一案三制”的状况，通过阅读国内外有关学者的理论著述，掌握公共危机理论的概念、基本内涵与基本原理，由此理论联系实际确定研究方向。

实地调查法，主要是通过与地方政府有关职能部门及机关人员交流讨论，从有关工作方案、计划、总结、报告等文件材料中获取相应信息，并对其进行分析、综合、归纳，从而掌握当前地方政府应急管理概况，得出一般性的结论。

理论联系实际的方法贯穿于整个研究过程，既了解西方现代危机理论，又注重中国特色社会主义理论的运用，按照全面深化改革，依法治国的要求，理论联系实际探讨解决当前地方政府应急管理工作中存在的问题。

第二章政府危机管理现状

2.1政府危机管理的概念

公共危机管理是指政府和其他社会公共组织等危机管理主体，以公共危机为目标，通过监测、预警、控制来防止公共危机发生，或者通过控制、应急处置、评估、恢复补偿等措施减少损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的综合性管理体系与运作过程1。从公共管理学的角度来讲，它是政府对社会一种有组织、有计划、持续动态的管理形式。其重点在于政府发挥其主体资源优势，通过：危机信息获取和预警；危机的准备和预防；危机的控制与响应；危机后的恢复与重建；持续不断的学习与创新，保证社会秩序的正常有序状态。突发事件使社会秩序处于一种混乱、脱轨的非常态状况，社会公众的人生财产利益等均受到严重威胁，公共危机涉及社会诸多方面，所以公共危机管理的主体是政府、非政府公共组织、企业和公民。《中华人民共和国突发事件应对法》中对突发事件的表述是“造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。②”据此，我国各级政府应对的突发事件其本质就是公共危机管理的范畴，在目前实践中，我国政府及其危机管理职能着重体现在突发事件的处置过程中，因此，“应急管理”这一名词在行政管理语境中运用较为普遍。如：各级政府中的“应急委”、“应急办”、“应急指挥中心”等。随着政府职能的转型，危机管理将在当前应急管理的基础上丰富和拓展，随着现代公共危机理论在社会管理创新中的运用，现代社会政府管理职能将在公共危机管理领域发挥更大作用。

2.2政府危机管理发展历程

截止目前，我国政府危机管理从体制上看大体经历了三个阶段。第一阶段：2003年，SARS爆发以前，我国应急管理体系是以相关专业性或兼业性防灾减灾机构为主体的单一灾种防灾减灾体系。改革开放以前社会实行集中控制，社会比较稳定，突发事件诱发危机的可能性与频率较低，政府尚无“危机”意识，没有建立专门性机构和危机管理体系。第二阶段：从2004到2007年，政府依托于各行政部门设立跨部门、跨行业专项应急管理议事协调机构和联席会议制度。针对SARS危机中暴露出的应急资源的‘条块分明’，民间力量参与不足，官民合作渠道不通畅的体制问题，中共十六届三中全会通过《关于完善市场经济体制若干问

题的决定》强调：要建立各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力1，至此，以“一案三制”为核心内容的应急管理的工作全面展开。目前，全国“纵向到底、横向倒边”的应急预案基本形成①。第三阶段：2008年至今，汶川地震、南方冰雪灾害等等各类典型突发事件层出不穷，是我国应急体系的大考之年，触发政府现代危机管理意识，从应急实践中反思单一主体治理传统应急管理模式的缺陷。“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的“纵向集权式”公共危机管理体制被运用于实践并逐渐完善。

2.3政府危机管理的立法现状

随着我国依法治国进程的发展，法制体系的完善，应急管理法制建设已具备了一定的基础。2007年，我国针对突发事件应急处理颁布了《突发事件应对法》，避免了应急立法冲突与矛盾的产生。同时，在不同领域出台相应的法规制度。一是针对易发性突发性事件制定相应的单行法规予以调整。如《安全生产法》、《消防法》、《防震减灾法》、《防洪法》等；二是针对一些高危突发事件出台法律加以规制，并配以相应的行政法规，使危机管理更具有可操作性。如；《防洪法》与《防洪条例》、《传染病防治法》与《传染病防治法实施办法》、《水污染防治法》与《水污染防治法实施细则》等；三是针对不确定的突发事件，不仅规定了一般紧急状态下的应急措施，还制定了特别紧急状态下的应急措施与应急预案。如《国家突发公共卫生事件应急预案》、《突发公共卫生事件应急条例》与《传染病防治法》，与《国家地震应急预案》，《破坏性地震应急条例》、《防震减灾法》、《国家安全生产事故灾难应急预案》与《特别重大事故调查程序暂行规定》等。

从应急管理的实践来看，存在如下不足：一些领域的突发事件应急管理法律法规不健全；应急管理立法的操作性不强，缺乏配套的实施细则和办法；现有的应急管理法律法规的执行缺乏配套制度保障，以致法规执行不到位。如地方政府在紧急状态下通过哪些途径取得决策权力，权力行使的程序以及“重大决策终生责任追究制度，及责任倒查机制”等。与发达国家相比，我国以立法来明确政府在紧急状态下的权利和义务显得滞后，特别是急需一部《紧急状态法》，以此来明确紧急状态的实体和程序要件，以保障《紧急状态法》和《突发事件应对法》并行不悖地发挥调整作用。

第三章地方政府应急管理工作存在的问题与原因当前，我国经济的发展，体制的改革，社会的转型使各类矛盾交织，改革进入攻坚期和深水期，传统危机与现代危机的风险前所未有。加强应急管理工作，提高政府及全社会抗御风险能力，是地方政府在改革发展进程中，绕不过去的课题。因此，继2003年SARS之后，2004年，国务院印发《公共事件应急预案框架指南》，2005出台年国家突发公共事件总体应急预案，我国基本形成全国性急预案编制工作。此后，根据国家统一规划要求，地方性急预案编制工作也陆续展开，目前所有街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位，均不同程度地开展了应急预案编制工作。但是，从媒体披露的每一次突发事件处置过程中政府预案的短板与执行力不足的问题较为突出，往往是民众对政府诟病的焦点。政府危机管理主要存在以下不足：

3.1危机意识与忧患意识不强

地方政府缺乏强烈的危机意识和忧患意识。从调查情况看，部分人员甚至是领导干部对伴随社会转型期所产生的矛盾把握不准，对经济社会、自然生态的变化趋势关注度不高，对潜在的危机隐患重视不够，对全球化、信息化下所潜在的的各种风险和危机认识不足，尚未确立足够的、非传统的危机意识和危机管理意识。表现在：一是在当地经济发展规划中，综合应急平台建设的规划性不强，预算占比不高，通畅的应急指挥通信和信息通道网络建设投入不足，基础设施建设主要是各部门设置单一的应急平台，虽然有的应急指挥通信模式已具备，如公安110接处警等，但是，一个地区整体上的平台建设重视不够，缺乏因地制宜的网络系统性数据分析。二是没有完全将应急管理理论运用在公共管理的各个方面，在政策制定、规划编制、资源开发等方面来有效地实施风险的防范与管理，没有把危机风险的分析确认和评估作为决策的重要方面和环节来做。如：在推进经济发展进程中，一些重大项目的立项、建设，民主决策不够，风险评估机制不健全、不完善，评估程序流于形式，从而引起群体性事件。三是应急管理理论没有纳入公务员特别是领导干部学分制教育培训内容，有重点、有组织、有计划培训工作做的不够。四是没有把应急管理知识的教育像普法宣传那样，在学校、社区、家庭广泛普及，有组织地训练、演习做的不够，忽视了社会整体危机意识的培养。

究其原因是，改革开放三十年多年来，经济社会得到了长足发展，经济建设

既是各级政府工作的重心，也是行政管理绩效的立足点，政府部门对随着经济社会发展而带来的风险缺乏足够的思想与心理准备，对应急状态下的政府管理机制建设知之甚少，更是缺乏经验，只注重经济指标增长，忽视了以人为本的和谐社会发展，民众缺乏应有的危机意识和知识教育，一旦突发性事件发生，组织化应对不高往往造成危机发展的“多米诺”现象或“蝴蝶效应”。

3.2危机管理运行机制尚不健全

目前，地方政府应对危机依托各个行政部门设立了跨部门、跨单位的应急管理议事协调机构，建立了联席会议制度，但这种松散型的联系缺乏系统化、组织化和制度保障。由于没有专门性的领导机构监督与管理，没有专门人才的指导与把关，预案体系管理功能较弱，影响预案效率的发挥。一是：预案编制评估上把关不严、实施监督不力。针对当地风险源的特征从整体上来统筹、研究、制定符合当地实际的综合危机管理规划不够，存在上级应急预案编制原则化，部门预案内容形式化，应急考核部门化等现象。二是：物质保障机制不健全，财政预算随意性、弹性较大。如：淮安市地处淮河下游，自然灾害以洪涝为主，因此，市财政2013年森林防火预算仅10万元左右。2014年，市财政也没有把森林防火经费纳入财政预算之中，而是按照属地分级管理原则，由县级财政承担1。如该市市辖区内的盱眙县，森林防火和防涝均是它的防范重点，由于县级财政在预算上力不从心而市财政没有调控余地，导致，在森林防火方面因资金短缺，灭火器材、通信设施、防火隔离带、资金储备无法按照标准配备，防火演练开展较少。再以淮安市公共卫生安全资金保障机制为例，只有事件来临才申请投入保障，应对突发公共卫生事件配备的药械陈旧、老化，上级拨付应急物资未形成补新汰旧的良性循环，应对工作往往陷入被动2。三是：部门彼此间有机联系的预防和防范基础工作薄弱，整体联动运转机制不顺畅。当遇到需要多个部门共同应对的“综合性”危机时，应急办由于法律地位先天缺陷，其在突发事件中处置功能受到一定的限制，协调工作不能在短时间内达成默契。如：2014年“12.31”上海外滩拥挤踩踏事件，造成36人死亡49人受伤的重大安全事故，据调查，黄浦区政府和有关部门缺乏准备、现场管理不到位、应对处理由群众活动引发的突发性安全问题不当，负有一定的安全责任。而这起事件中暴露出的部门之间的整体联动机制不健全，危机管理资源无法有效整合利用，整体上没有形成相互协调、分工合作

的格局3。整体合力较差，条块分割比较明显是当前地方政府应急体制的弊端。

3.3缺乏专门危机管理队伍和专门人才

危机管理决策机构人员专业素能不强。政府危机管理体系在我国，目前主要依靠政府管现行机构，人员配置在编制上没有专职。地方政府主要领导组成“应急管理委员会”，应急委员会下设应急管理工作办公室，应急办公室与政府办公室是“一套班子，两块牌子”。显然，这些非专业性的危机机构决策机构，其非专业性机构、非专业性人员，非专业化危机管理理论教育背景的因素，影响着危机的认识能力、信息收集能力、政策研究能力以及果敢决断能力。表现在：一方面地方政府应急管理绩效评估制度不健全，缺少权利监督机制和责任追究制度；应急管理绩效评估程序不科学，年终考核流于形式，评估结果不够准确，结果运用不够。另一方面在法制不完善的情况下，政府的职能、权力以及职责尚不清晰，行政效能不高，特别是在应对复合型危机事件时，往往出现指挥不力、协作不强、资源调配不足，处置工作效率低下的局面。

地方政府危机预防、处理等专家数据库、专业化人才库的建设受各种因素制约不能适应城市化进程发展的需要。相关专家、专业人才尚未形成合理的结构，虽然有消防、防汛、公共卫生和公安等行业专门性应急的相关人员，但在中小型城市特别是经济不发达地区，公共卫生领域基层疾病预防疾控中心的人员素质不高，传染病防治知识匮乏，应对突发应急事件的能力不足和各项工作准备不足的情况比较突出。综合性的跨部门、跨领域的应急管理高层次人才短缺。因此，一个地区整合社会资源组建应急队伍的组织化程度不高。目前，我国还没有组建一支专门的公共危机应急对队伍，一旦遇到公共危机侵袭，都是依靠公安、武警和解放军等有限力量去抢险救灾，国防力量的建设缺乏专业公共危机处置方面的队伍储备，有限兵力在日常训练中少有公共危机处置训练以及知识和能力的培养，当国家同时遇到多种紧急情况时，则应对力量明显不足。

3.4危机信息管理尚不科学、不规范

当前，我国存在着政府信息管理法规缺失的共性问题。政府目前还没有形成一套关于危机状态下政府信息公开的法律法规。现行的《中华人民共和国政府信息公开条例》对在非常态下政府公共危机的信息公开有一定的规制，但过于笼统，操作性不强，法律效率较低。国务院制定的《国家突发公共事件总体应急预案》

存在着对信息发布虽有规定，但操作性不强、规则不够细化。因此，地方政府以及各部门在具体执行信息公开化过程中特别是在危机事件处理中对信息的处置

具有很大的自由裁量权，会产生如下情形：出于地方保护主义或个人利益隐瞒实情；公众对危机信息的知情权缺乏法律依据支撑，对政府公布的信息只能猜测，甚至轻信传言；政府有关部门之间缺乏相互沟通的信息平台，危机信息不能共享。在危机处理过程中，政府与公众之间信息的采集，分析与传导产生了不对称，从而使得政府处理危机的效率大大降低。

地方政府危机信息收集渠道不畅。一是：信息收集渠道狭窄，具有随意性。囿于专门应急管理机构的缺失，专业的危机信息管理组织建设很不健全，“应急办”的工作主要依附于政府办公室常规下的工作，虽然按照职能，赋予了层级、部门信息收集的职责，但信息缺乏“专人信息管理报告制度”的法制约束，信息采集、上报的随意性较大。二是：信息收集的及时性、准确性不强。由于政府的信息源主要来自内部，受各部门考核、地方利益因素的影响，政府决策机构收集到的信息往往是“简报”或经过单位领导选择、剪辑过的情况报告。中间环节的增加影响了危机信息上传的速度和准确性。三是：信息沟通网络和信息分析缺失。纵向的行政架构没有在管理部门、非政府组织和社会之间形成组织网络联系。没有建立“公民信息报告制度”，因此，信息采集面不广且得不到彼此校验，危机信息深度加工运用于管理工作尚没有真正开展。政府部门缺乏专业性数据分析人才，对本地区各部门提供的不分类的基础信息尚不能进行整合加工，服务于政府决策“含金量”不高。

3.5非政府组织、企业、公民参与度不高

客观上政府危机管理体制的单一，使危机管理过于依赖于政府力量，主观上全能政府意识没有改变，忽视或不重视政府以外的主体作用发挥，以至于非政府组织，企事业单位和公民在危机管理过程中对社会秩序应有的维稳义务没有充分发挥，危机管理主体单一，社会参与度较低。与国际非政府组织的发展相比，我国非政府组织在获取和运用资源、发挥协调作用等方面存在较大的差距。在国家层面，除红十字会、中华慈善总会在自然灾害援救过程中比较活跃以外，其他协会、学会、基金会、商会和促进会等都鲜有表现；在地方，政府应急预案的编制、评估、演练和实施审查过程中更是少见其身影。究其原因，一是法律对各类非政府组织、企业和公民的应急职责规定的不够明确和具体，相应的权利、义务和责

任没有规范化。二是非政府组织与政府之间互动的平台、桥梁不够，在配合政府部门参与政府部门危机管理过程中缺乏一定的有序性、规范性和科学性。三是我国目前非政府组织自身应对危机的专业化水平不高，组织化有限，社会服务的意识不强等均影响了社会公共管理事务参与的广度和深度。

当前，我国企业无论作为参与自然灾害的应急管理协助方，还是作为危机源头，在应对突发性危机事件方面，其作用的发挥都存在值得完善的地方。企业内部尚未建立有效地应急管理机制；应对危机事件的能力不强；政府与企业在应急管理中没有形成通畅的协调机制等等。实践看，社会公民整体参与危机管理意识不强、自救能力差。地方政府应急管理在预警、相关政策和制度的制定以及突发事件处置过程中没有重视民众的力量，而是包揽突发性公共危机事件的预防、预警和处置，多数情况下效率低下。

第四章改进地方政府应急管理工作的对策与建议

高度重视突发事件预防与应急管理工作，全面提升政府公共危机管理能力，这是我国政府和公共部门在新时期顺应现代社会政府发展的必修课。每一次突发事件的处置和社会秩序的修复都将考验着政府社会管理能力，于此暴露出的问题，就是政府改进和创新社会管理机制加强公共危机管理建设的切入点和驱动力。当前地方政府应当从以下几个方面着手提高应急管理的能力。

4.1增强危机管理意识，构建高效预警机制

强烈的危机意识是建立严密应急预防措施的前提。特殊的发展时期和特殊的国情，使转型期的中国危机呈现如下特征：（1）危机事件呈现多领域多层次性。（2）危机事件由单纯性个案演变为综合性群体事件，影响范围广。（3）危机事件的组织性、暴力性增强。（4）危机影响方式多元，震荡频率加大。（5）危机事件趋于国际化。因此，地方政府必须站在国家治理的高度以国际化、现代化的视野，树立强烈的危机管理意识，把危机管理原理运用在公共管理的各个方面，特别是在编制当地经济发展规划中占有一席之地，加强应急平台建设与管理，强化突发事件监测预警系统建设，抓好风险评估与防范工作，着力从源头上减少突发事件的发生。一是加强监测预警系统建设。要根据当地风险源的特点，建立政府监测与社会监督相结合的实时监测预警系统；二是健全预警发布机制。完善各类预警联动机制，以制度明确预警响应与联动措施，规范预警等级动态调整机制。

三是强化风险源管理。加强应急管理体系建设，以制度化、规范化、常态化保障体系风险识别评估机制有效有序运行。通过大力宣传危机管理知识和应急突发事件情景模拟演练，不断完善突发事件预警与监控系统，逐渐培养和增强政府与公众的危机管理意识和自救能力。把危机管理知识作为公务员培训必备内容；应急管理能力测试作为政府部门领导干部考核的重要方面。

4.2完善危机管理体制，增强处置危机事件执行力

建立综合型的公共危机管理体制，提升我国公共管理体系的综合化、信息化、专业化和现代化水平是我国危机管理建设的方向。当前地方政府应结合政府行政管理体制改革，整合资源，在“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的“纵向集权式”模式下，推进应急体系建设。

一是构建应急管理组织制度体系。（1）加强应急体制建设。在国家层面首先要建立专家型的中枢决策机构。这一机构的主要职能是制定应急管理战略、政策和规划，动员调配必要的社会资源，实施全国范围的宏观调控。常态下的职能是预防预警，指导评估重要领域、重点地区的突发事件信息和突发事件风险，以及非常态下领导与协调特别重大危机的处置。（2地方政府建立具有会商决策功能的危机管理综合协调机构。目前地方政府尚未设立专司应急管理机构的情况下，应急管理委员会、应急管理办公室以及各部门有关单位企业街道等要明确专人、专门从事应急管理工作。（3）从法制层面确立管理机构、管理人员的地位，明确其责、权、利，把应急管理的职能纳入各级政府和各个政府部门的职能体系之中，融入各级政府和各个政府部门的日常工作之中，以常态化的管理方式构筑风险防线。建立一个统一指挥、结构合理、反应迅速、安全性强、运行效率高的公共危机应急管理体系1。

二是建立公共危机经费保障体系。把应急管理建设纳入地方经济发展总体规划，应急管理经费纳入公共财政预算，优先给予安排和保障。建立健全与经济社会发展水平和应急管理工作需要相适应的投入机制，拓宽资金渠道，积极引入社会资本参与，鼓励和引导企业及社会各界支持应急管理事业发展。探索建立政府、社会捐赠、保险、相结合的多元化投资机制。

三是加强应急机制建设。着力于当地资源优势，立足于挖掘现有应急体制潜力，弥补不足。（1）加强公共危机决策的智囊团建设，提高应急决策力。在制度上保障公共危机决策信息、参谋咨询组织体系的相对独立性。（2）加快推进应急

平台建设，整合各类专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。充分发挥应急指挥系统统一指挥协调作用，制定信息共享、应急资源统筹的工作机制。推进各级、各类应急机构和组织与地方部队、武警、民航、铁路、海运、通讯、电力、石油、天然气等重点应急资源单位的信息资源共享、协调等工作。分类建立本行政区域内联席会议制度，形成全方位，多层次的应急联动协作机制。（3）健全突发事件现场指挥协调机制。防范要重视跨区域、跨领域现场指挥权力、义务的确立，增强事件现场统筹管控力量，理顺各级政府、应急处置机构与应急指挥机构的关系。（4）加强应急区域间配合，开展常规下的地区预防演练，重视毗邻区域协作，实现资源优势互补和信息共享，增强地区预防和共同处置突发事件能力。

4.3提高责任主体素能，加强危机人力资源队伍建设

先进的危机管理机制是建立在先进的危机管理理论之上的，现代危机理论是提高危机管理水平的基础。各级政府及其组成部门是应对公共危机的责任主体，而其领导和负责人则是主体的核心。当危机发生时，决策机构和决策者对危机的判断、预警以及决策者对危机的心理状态和精神素质都对公共安全危机果断、迅速处理的成败起到很大作用1。因此，提升决策者的素质，强化决策者的危机预警能力是提升危机管理成效的重要前提和基础。作为决策者，一是要重视公共危机管理论与知识的储备，学会综合运用政治学、社会学、管理学以及心理学等理论知识多角度、多方位思考危机管理工作。二是加强法规政策学习，增强危机管理法制化的行政能力。三是强化心理素质和创新思维能力。在常态下注重应对危机心理素质的训练，增强责任担当意识，并借鉴国内国际应对公共危机的先进经验，联系实际促进思维创新。

地方政府要突出当地风险源重点，加强预防处理等方面的专家数据库建设和人力资源储备，增强应急队伍力量。当前，公共卫生安全方面医务专业队伍缺乏比较普遍，特别是在经济不发达地区的农村，公共卫生人员缺乏的现象比较突出，加强应对突发公共危机事件的专业医疗队伍建设，建立以不同级别区域的专业医疗人才库和专家数据库，是公共安全的核心和基础。注重应急人力资源的挖掘和培养。政府部门、非政府组织、企事业单位、街道，应注意从现有的人力资源中培养综合性应急管理人才、专门专业性人才、志愿者。组建：（1）应急救援队伍数据库；（2）各类专业应急抢险救援队伍；（3）非政府组织等社会救援机构；（4）

建立一支较为稳定的志愿者队伍，形成全社会多领域全方位以政府为主导社会各界积极参与的公共危机管理组织体系。

4.4建立信息沟通机制，完善信息管理系统

建立公众信息沟通机制。无论是危机预案的管理或是在危机事件处理的过程中，让公众了解事实真相，会在政府与民众间建立良好的信任基础。信息沟通机制不仅可以保证信息在政府与公众间快速准确及时地传递，提高政府决策措施的准确性、科学性和民主性，同时会提高政府的公信力，赢得民众的拥护和响应。建立完善国内危机信息管理系统，首先，政府要畅通渠道，提高透明度，发挥和注重传媒在公共危机中的重要作用。官方要善于与媒体沟通、协调和合作，让媒体在政府的正确引导下充分介入危机事件。特别是危机事件处理时，要建立新闻发言人制度，健全行政信息通告机制。公共危机一旦发生，政府应迅速率先发布事件的过程和状况以及政府应对措施以防混淆视听。建立媒体介入事件处置过程中的秩序，保证信息及时、公开和公正。重视媒体在恢复社会秩序过程中的传媒作用，让公众了解事件的真相与政府的决策措施，发挥媒体的宣传鼓动作用，使整个社会资源能够按照政府的决策方案协调运作。其次，要加强信息综合平台建设，拓宽信息共享渠道，完善危机信息系统的联动机制。提高地方政府应急办公室法律地位，使其在信息管理中有一定的权威。设置专业性的综合应急平台信息管理机构，增强信息管理技术的科学化和专业化水平，以法规制度保证各部门各门类信息及时准确汇集与分析通报。建立公民报告危机信息奖励制度，鼓励公民参与危机信息管理，广泛提高信息采集率，增强社会化防范程度。

4.5加强社会整体应对危机的合力，提高政府危机管理的效率

现代危机管理理论一方面强调政府部门的主体责任，在危机应急中快速反应，增强过程的透明性的和合法性，另一方面也强调管理体系中参与主体的多元化，社会力量组织的广泛性。社会自治组织、营利性企业和公民个人自主、自治、自律地参与、配合政府行动，不仅弥补了行政动员、政治动员的局限性，丰富了人力、物力和财力等资源，更重要的是防止危机的衍生事件发生，使危机损害有效地控制在可控制范围，从而降低政府危机管理成本，提高政府危机管理效率。为改变当前社会参与度不高的窘况，提升非政府组织、企业和公民参与危机管理组织化的程度，我国政府应从如下着手：（1）要完善相应的法律法规，明确非政

府组织、企业和公民在紧急状态下的职责和义务；地方政府在权限范围内，依据法规制定非政府组织、企业和公民在应急预案的不同阶段相应的责、权、利规则和细则，使政府危机管理有法可依、有章可循。（2）参考国外成功经验，非政府组织和政府、企业之间共同制定应急计划、签署“合作协议”或以合同等形式，明确应急管理职责的分工和义务，建立合作互惠关系。（3）对非政府组织、企业、志愿者有关人员组织专门培训，使其掌握相关知识技能和方法，在危机处置中充分发挥骨干作用，开展自救与互救。以德国经验为例，如果一个成员经过培训，在灾难下通常可以救助40个居民。反之则无所适从。（4）拓宽参与途径提供管理平台。地方政府的综合协调机构即应急管理办公室要与当地非政府组、企业、社区建立紧密的组织联系，疏通对话交流渠道，提供参与管理平台，在危机信息系统和预警系统中有与其互动机制，以保证话语权，体现其社会管理中的主体地位，在预案管理的不同阶段，以制度保证其参与决策，充分发挥不同主体对政府危机管理的监督作用。

政府制定相关政策，鼓励和动员社会公众参与危机管理，为其发挥作用提供平台或拓展渠道，既可以对政府行为进行监督，又可以充分调动民众的力量提高公共服务的生产效率和效果。

第五章结束语

顺应时代发展，适应社会需求，建设现代型政府，危机管理是政府社会管理领域不可或缺的重要组成部分。在依法治国的大背景下，危机管理既要遵循普遍的行政管理规则，也要按照现代危机管理理论，探索符合中国国情的现代危机管理体制和机制。完备的危机管理法律制度是一个国家在非常规状态下实行法治的基础，也是消除危机，降低危害，使社会尽快恢复社会秩序的保障。尽管一些突发性的危机事件可能导致社会进入紧急状态，但即使是在非常时期社会也不可能脱离法律规则，政府所有危机管理的行为都必须依法进行。危机管理也要按照依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、职权统一的原则，履行法定职责承担主体责任。加强应急管理法制建设应该是国家危机管理顶层设计的首要任务。地方政府位于危机第一线，处于危机管理主导地位，要充分发挥核心作用，运用现代危机管理理论，加强“一案三制”工作，在实践中自觉运用法治思维和法治方式解决存在的问题。借鉴国内外经验，提高危机管理程序化、标准化、科学化和专业化水平，努力形成权利职责相一致的、决策科学、分工合理、监督有效、实施顺畅的危机管理体制。

总之，加强危机管理，有效地预防、消除危机及时恢复正常的社会秩序，为社会健康发展创造稳定的社会环境，是转型期政府的重要职能，更是新时期下现代政府建设的重要内容，政府和学界都需共同努力探索。