转型期北京城市突发公共事件的基本形态解析

《北京行政学院学报》２００７年第１期　一　一　一　一　一　一．　

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一　＿——————————————————————————————————一　中图分类号：Ｃ９１２．８１　文献标识码：Ａ文章编号：１００８一－７６２１（２００７）０１—００６９—０４　

转型期北京城市突发公共事件的　基本形态解析　

口钟开斌　（清华大学公共管理学院，北京１０００￣）　

摘要：本文在占有较为翔实的实证资料基础上，剖析了转型期北京城市突发公共事件的基本形态，希冀对北京市应　急管理体系的建设提供一定的参考和借鉴。　

关键词：北京市；突发公共事件；基本形态　

目前．北京胜利实现现代化建设第二步战略目　标．综合发展水平已历史性地站在新起点上，开始　进入由工业化中后期向知识经济跨越、加快现代化　进程的新的发展阶段。改革发展中面临的多层面的　难题和矛盾，以及历史性的宝贵机遇，都考验着首　都的政府、政府领导人和整个领导集体，迫切要求　城市管理者以新的理念、新的思维、新的制度和机　制、新的方法和手段。来领导、管理和建设这个城　市。在一个日益开放和各种风险因素剧增的现代　社会，建立现代城市突发公共事件应急管理体系，　对于推动北京城市公共治理结构的顺利转型和社　会的协调发展，应当都能够产生积极的影响。　从近几年的实际情况来看．首都北京所面临的　各类突发事件都不断呈现新的特点和趋势，并带来　巨大的社会影响。认真研究其基本形态，对于加强　北京市应急管理体系的建设具有重要的现实意义。　一、自然灾害：传统的延伸与变迁　有关北京地区各种自然灾害的历史记载说明。　北京地区一直是我国自然灾害多发的地区之一。自　然灾害的种类众多。给人们的生命财产造成惨重的　损失。对社会安定产生强烈的冲击。【　】近年来。随着　经济和城市建设的发展，人口密度的不断增加。加　之地理条件复杂、气候变化异常、生态环境脆弱，北　京全市年年都有不同程度的自然灾害发生。同一地　域内常常多种自然灾害交替发生，且灾害间隔逐步　缩短、成灾强度愈益严重，灾害损失越来越大。　（１）在气候灾害方面，北京地处我国温暖带半　湿润气候向中温带半干旱气候过渡区，有较重的　旱、涝、风、雪、雾、雷等气候灾害。气候灾害造成的　经济损失在所有自然灾害损失中占比较大的比重，　是危害最大的一类。据统计，在北京各种自然灾害　造成的损失中，气象灾害的比重占到７０％；北京自　１９８９年以来。由气象灾害造成的直接经济损失每　年约ｌＯ亿　ｌ５亿元。【２］不仅如此．随着城市规模扩　大、人口增长、转型加速与资源紧缺、社会基础设施　落后之间的矛盾加剧。北京所面临的各种自然灾害　往往具有多源性、连锁性、潜在性或突发性的特征。　（２）在地震、地质灾害方面。北京近几年也面临　地震、滑坡、泥石流、沙漠化、水土流失等灾害的威　胁。北京地处华北地震带北翼，受河北、山西地震带　之包围，历史上属中国古代六大古都惟一多震的国　都；１９９４年全国地震减灾会议已将北京列为全国　６０个处于６级ＶＩＩＩ度地震威胁的城市之首。北京　地区地震活动的空间和时间分布特征研究表明：从　长远来看，面临着京西北中强地震的危险。从近期　来看，目前北京正处于第四个活动期的剩余释放　期，未来３０年内不排除６级左右地震的危险，特别　是西北方。从期望最大损失计算方法，在５Ｏ年内北　京地区期望最大可能损失为２８．５亿元，其年均期　望最大可能损失为０．５７亿元；一次地震造成的直　接和间接经济损失巨大。【３］　

收稿日期：２００５一－０６－０６　作者简介：钟开斌（１９７８一）。男，清华大学公共管理学院博士研究生。　一６９一　

维普资讯 http://www.cqvip.com 《北京行政学院学报》２ｏｏ７年第１期　●首都研究　（３）在生物灾害方面，虽然近些年随着技术的　进步和社会各界的重视，各种病、虫、鼠害等灾害发　生频率有所下降，但这些生物灾害给北京带来的损　失仍是巨大的。当前北京所面临的别的生物灾害形　势异常严峻。在北京生态环境建设任务更加艰巨．　首都农业结构的调整和绿化美化的速度加速进行　

的条件下，外来树种的增多，使病虫等生物灾害的　威胁随之加大。随着跨地区、跨国界的迁移性生物　灾害的增多，如何确立农作物生物灾害可持续治理　策略，成为北京在城市化过程中必须重点关注的一　个问题。　（４）从灾害损失来看，种类繁多的自然灾害给　北京的经济和社会发展造成了巨大的损失　虽然改　革开放以来北京每年所面临的自然灾害各式各样．　强度也有所差别，但总体来看。人与自然的关系一　直呈高度紧张状态，种类繁多的自然灾害给北京的　经济和社会发展造成了巨大的损失。频繁发生的自　然灾害给首都人民群众的生产生活带来了严重影　响，加剧了灾民贫困户的生活困难。尤其是边远山　区和半山区，经济发展水平相对滞后．抵御灾害能　力弱，每当发生自然灾害，灾情尤为严重。【４１　二、事故灾难：新的增长趋势　研究表明，现代城市人为致灾及次生灾害造成　的灾害损失已占全部灾害损失的６０％以上。［　随着　图１　北京城市化进程的加快，事故灾难也呈增长趋势，　生态和环境公害日益突出，成为城市应急管理中必　须注意的问题。如人们居住环境的大气污染、噪声　污染、光污染，造成损失越来越大的火灾、交通事　故、工伤事故，地下水超量开采造成的地面沉降等。　（１）作为千年古都正向现代化国际型城市转变　的北京，由于历史原因及人口、资源的重负与高速　发展的矛盾，城市超负荷运行可能引发出一系列人　为灾害及隐性重大事故。随着城市的高速发展和社　会急剧转型，首都北京面临的各类人为灾害和隐性　重大事故也日趋严峻。根据北京市安全生产监督管　理局的统计，２００４年北京市共发生各种安全事故　１７９８起，死亡１９８０人，比２００３年分别减少１１０起　和１２２人，其中交通肇事死亡１７４４人，同比下降　５．９％，生产安全事故死亡１７７人，同比下降１４．５％．　火灾事故死亡人数５９人，同比上升了４Ｏ．５％。［６］　（２）以火灾和交通事故为例，北京近几年在事　故发生率、伤亡人数和经济损失都比较严重，近几　年火灾发生率一直居高不下，事态严峻。数据统计　显示，北京近几年在事故发生率、伤亡人数和经济　损等方面都比较严重。从１９９６年到２００３年，这两　类事故的发生起数、死亡人数、受伤人数、损失折款　等均出现不同程度地增加（表１、表２）。更令人担忧　的是，与全国相比。近几年北京的火灾发生率一直　居高不下，事态严峻（图１）。　

１９９６　１９９７　１９９８　１９９９　２０００　２ｏｏｌ　２００２　２００３　年份　资料来源：《中国统计年鉴》（１９９７～２００４）。　

表１北京交通事故情况Ｉ　１９９６－２００３）　

国　

年份　发生数（起）　死亡人数（人）　受伤人数（人）　损失折款（万元）　１９９６　１４６８８　８５１　４２３９　９３５７．８　１９９７　２４９６８　９１９　５６３８　１３４７７．１　１９９８　３５７７９　１４８７　８４６９　１６４５４．６　１９９９　３２２９２　１５０２　１０６０７　１５５３９．４　２ｏｏ０　３３０５７　１４７０　ｌＯ９６３　１４２７２．７　２ｏｏ１　１７６４５　１４４７　１Ｏ４２４　６２６７．１　２０Ｏ２　１２０５３　１４９９　１Ｏ４５６　４１１２．０　２ｏｏ３　１０８４２　１６４１　９８７７　４３６１．４　２ＯＯ４　８５３６　１６３１　８２８４　４０５８．０　

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Ｏ　Ｏ　Ｏ　Ｏ　Ｏ　Ｏ　∞鲫∞∞∞Ｏ　一、ｒＲ噼０．【＼．【一　噼刊　Ⅱ、ｒ　维普资讯 http://www.cqvip.com 《北京行政学院学ｑ￣｝２００７年第１期　●首都研究　表２北京火灾事故情况ｌ　１９９６—２００２）　损失折款　人口火灾发生率　全国人口火灾发生率　年份　发生数（起）　死亡人数（人）　受伤人数（人）　（万元）　（１／１０万人）　（１／１０万人）　

１９９６　７５０　４１　５７　７２７．２　７．Ｏ　３．１　１９９７　４５４７　６３　１５３　１３１５９．５　４１．６　１１．６　１９９８　４４２６　４０　１０１　４１８Ｏ．５　４０．５　ｌ１．７　１９９９　６８６０　５３　９２　３３２２．５　６２．５　１４．８　２Ｏｏｏ　６８７５　４１　１０６　２３５５．４　６２．１　１５．４　２ｏｏ１　７７７９　２７　ｌＯ３　２６３０．８　６９．９　１７．５　２ｏｏ２　９７８４　６７　９３　３２４７．８　８５．６　２０．６　２ＯＯ３　７５４８　４２　１１２　２１４９．６　６６．Ｏ　２０．３　２０ｏ４　９３Ｏ２　５９　１２７　３５２５．９　８０．６　２Ｏ．１　

（３）与日益加快的城市化进程不相适应的是．　目前北京城市基础设施脆弱，不仅无备灾能力，甚　至缺乏正常状态下的可靠运行率。以城市生命线系　统为例，京城地下设施中以地下商业建筑发展最　快，其中隐患也最重。北京比全国其他城市更严重　的还有地下管网的安全问题。北京地下主干线有　上水、下水、煤气、天然气、电力、热力、电汛等七大　类的十几种管网，累计超过万平方公里，但由于年　久失修及信息不清，近３０年来酿成一系列严重事　故。网生命线工程密布，一旦灾害或突发事件发生．　便极易产生停电、停水、煤气管破裂和流行病蔓延　等各种灾害的连锁反应　

三、突发公共卫生事件　跨国蔓延的传染病，已经成为开放及信息多元　化条件下全球必须共同面对的重大挑战。全球化、　现代医学活动、城市化、气候变化以及社会和行为　模式的变迁等因素，也加大了人们接触这些疾病进　而被感染发病的几率。［８】改革开放以来，北京初步　建立起了以疾病预防控制、医疗救治、紧急救援为　主体的公共卫生体系，形成了覆盖全市的　级医疗　预防保健网。但是，由于长期以来对公共卫生在经　济和社会发展中的重要性认识不到位．政府对公共　卫生的投入不足。２００３—２００４年两度爆发的“非典”　疫情，充分反映了北京突发公共卫生应急管理体系　的脆弱性和能力缺陷所在。公共卫生体系的问题表　面上看是公共卫生财政投入不足，导致公共卫生资　源严重匮乏，但其深层次原因在于政府定位不明．　“缺位”和“越位”并存；市场机制失灵，“缺失”和“扭　

曲”并存　

四、突发社会安全事件　

失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要　调整重建”的关键时期。［￣１９９７年北京人均ＧＤＰ达　到２０００美元，１９９９年为２４００美元，２００１年首次突　破３０００美元大关，达到世界中等发达国家的水平。　因此，目前北京正经历着“经济转轨、社会转型”的　关键时期，在社会发展序列谱上恰好对应着“非稳　定状态”的频发阶段，经济持续繁荣的背后潜伏着　各种不安定因素。　（１）北京目前处于社会急剧变革的时期．在社　会发展序列上恰好对应着“非稳定状态”的突发事　件频发阶段，存在各种社会矛盾激化的危险。目前　北京在改革力度不断加大的过程中，不可避免地　将要出现各类深层次的矛盾和问题，构成了可能　危害社会稳定的因素，对城市稳定和发展造成巨　大的危害。在过去２Ｏ多年的改革中，北京城市的　各项运行尚未形成满足社会最低需求的规范化　和标准化的产品和服务供给机制，因而隐藏着各　种深层次的矛盾和问题。例如，目前国家信访局、　全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、　公安部等国家重要机关，已成为进京上访者的“集