【发改委】建立国家公园体制试点方案
国家公园设立规范
国家公园设立规范
国家公园的设立规范一般由国家有关部门制定，具体的设立规范因国家而异。
一般来说，国家公园的设立规范应包括以下内容：
一、国家公园的定义。
国家公园是指由国家设立的，以保护、研究、开发和利用自然资源为目的的公共土地。
二、国家公园的功能。
国家公园的功能包括保护特定的自然资源，如森林、湿地、湖泊、山脉、河流等，以及保护特定的生物群落，如野生动物、植物等；研究自然资源，探索自然规律；开发自然资源，促进社会经济发展；利用自然资源，满足人类的现实需求，如旅游、教育、娱乐等。
三、国家公园的设立条件。
国家公园的设立条件包括：具有较高的科学价值和自然价值；具有独特的自然环境，可以满足科学研究和社会教育的需要；具有较好的管理条件，如具备足够的物质条件，具有较完善的管理机构；具有较强的社会支持，如社会上对设立国家公园的共识较强。
四、国家公园的管理制度。
国家公园的管理制度应包括：设立国家公园的法律法规；制定国家公园的管理规定；建立国家公园的管理机构；实施国家公园的管理措施；组织国家公园的管理考核。
元宇宙景区和国家公园建设和运营方案
元宇宙景区和国家公园建设和运营方案一、背景介绍随着科技的发展和人民生活水平的提高，人们对于旅游的需求也越来越高。
为了满足人民对旅游的需求，我国提出了发展元宇宙景区和国家公园的计划。
元宇宙景区是基于新一代信息技术和虚拟现实技术构建的虚拟景区，通过虚拟现实设备和平台，使游客能够身临其境地体验各种景观和文化。
国家公园则是将国家自然资源保护和旅游开发有机结合的特定区域，具有重要的生态保护和景观资源。
二、建设方案1.元宇宙景区的建设主要包括四个方面：技术设备建设、景观模拟建设、文化展示建设和服务设施建设。
（1）技术设备建设：投入大量资金和技术力量，引进国际领先的虚拟现实技术和设备，打造高品质的元宇宙景区。
为了提供更好的体验，可以采用头盔式显示器和全身感应装置等先进设备。
（2）景观模拟建设：根据不同的地理和文化特点，模拟出各种丰富多样的景观，如山水、古城、名胜等。
通过高清晰度的图像和声音还原真实的景观，使游客有身临其境的感觉。
（3）文化展示建设：利用元宇宙景区的虚拟现实技术，展示各地的传统文化和历史，如戏曲、传统工艺等。
通过更加直观的方式，让游客了解各地的文化，增加知识和娱乐性。
（4）服务设施建设：在元宇宙景区内设置餐饮、商店、停车场等服务设施，提供一站式服务。
同时，建立强大的网络技术支持，使游客可以在线购票、查询信息等。
2.国家公园的建设包括资源保护、景观修复和设施建设。
（1）资源保护：加强对国家公园内的自然资源的保护，制定严格的管理措施，限制人为开发和破坏。
设立专门的保护机构，加强巡逻和监测，保护珍稀濒危物种和生态环境。
（2）景观修复：对于已经受到破坏的景观，进行修复和恢复工作。
通过植树造林和土地整理，恢复原有景观的生态功能和美观度。
（3）设施建设：在国家公园内建设游客中心、解说站、观景台等设施，提供游客所需的服务。
同时，布置合适的游客路径和标识，方便游客的观光活动。
三、运营方案1.元宇宙景区的运营可以采用门票收入、赞助商和线上销售等方式来获取收入。
关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见
关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见一、背景自然保护地是指为保护生物多样性、维护生态安全和促进可持续发展而设立的区域，是人类保护自然资源、推动生态文明建设的重要举措。
近年来，我国自然保护地建设取得了长足的进展，但目前存在保护地类型多样、管理体制不统一等问题，需要建立以国家公园为主体的自然保护地体系，加强对自然资源的保护和管理。
二、目标与原则2.1 目标建立以国家公园为主体的自然保护地体系，推动保护地的规划、管理和保护措施的有效实施，实现生态环境的良好保护、生物多样性的恢复和可持续利用。
2.2 原则•综合保护原则：兼顾保护和可持续利用的原则，通过合理规划、科学管理和有效保护措施，实现生态环境的保护和生物多样性的恢复。
•共同参与原则：政府、社会组织和公众共同参与自然保护地的规划、建设和管理，形成多方合作、共同参与的格局。
•差异化管理原则：根据不同的自然保护地类型和功能定位，采取差异化的管理措施，实现保护地的精细管理。
•依法管理原则：按照相关法律法规和政策规定，加强对自然保护地的法制化建设和监管，维护保护地的合法权益。
三、建议与措施3.1 规划建设国家公园根据区域的自然资源特点和生物多样性状况，科学规划和建设国家公园。
国家公园应具备代表性、典型性和重要性，涵盖不同生态系统类型和生物多样性热点区域。
在规划建设过程中，要充分考虑社会经济发展需求，确保生态保护和社会经济协调发展。
3.2 加强保护地管理与监测建立健全自然保护地管理和监测体系，强化对生物多样性、生态环境和自然资源的监测和评估。
加强对保护地的管理机构和人员的培训和能力建设，提升管理水平和效能。
加强对违法行为和破坏行为的打击和惩处，有效遏制破坏自然保护地的行为。
3.3 加强科学研究与合作加强对自然保护地的科学研究和技术支持，推动自然保护地管理和保护措施的科学化和规范化。
促进国内外学术界、科研机构和保护地管理部门的合作交流，分享经验和技术成果，提升自然保护地管理和保护的水平。
大运河国家文化公园省域管理体制探略
收稿日期：2021-03-29 作者简介：刘晓峰（1981-），男，山东济宁人，南京邮电大学社会与人口学院副院长、副教授，大运河研究中心副主任，大运河国家文化公 园研究中心特约研究员，研究方向：体制改革与治理现代化。 ①基金项目 ：国家社科基金一般项目 “基层政府制度执行力的生成机理与提升路径研究”（20BZZ058）；江苏省社科基金重大招标项 目 “江苏大运河文化带建设与城市发展研究”（18ZD007）；江苏省社科基金一般项目 “江苏构建简约高效的乡镇行政管理体制研究” （19ZZB001）；国家级大学生创新训练计划项目 “大运河国家文化公园的管理创新 ：公园、社区与人——基于大运河吴越文化高地苏 州市的调查”（SZDG2020044）。 ② 2016 年以来，中央深改组和深改委先后审议通过了三江源（2016 年 3 月）、大熊猫（2016 年 12 月）、东北虎豹（2016 年 12 月）、 祁连山（2017 年 3 月）、海南热带雨林（2019 年 1 月）等 10 个国家公园体制试点方案。2017 年 9 月，中共中央办公厅、国务院办 公厅印发《建立国家公园体制总体方案》。
（二）大运河国家文化公园是大运河文化 带建设的重要抓手
大运河文化带建设是新时代党中央国务院做出的 一项重大决策部署，大运河国家文化公园是加速推进 大运河文化带建设的重要抓手。两者既有在指导思想、 规划设计等方面的一致性，也有在建设侧重点、功能 定位等方面的差异性。[3] 其关系体现在以下三个方面：
一是整体与部分的关系。大运河文化带是具有整 体性、全局性和战略性的综合性工程。横向上涉及大 运河文化内涵的挖掘和丰富、文化遗产的保护传承、 河道水系的治理管护、生态环境的保护修复以及文化 产业的发展等多个方面。纵向上涉及文旅融合、城乡 协调发展、重大区域发展战略对接等相互关联的多个 层面。大运河国家文化公园是大运河文化带建设的重 点工程和重要组成部分，其建设工作将始终围绕“文 化公园”这一具有特定开放空间的公共文化载体而展 开，涉及的层面和领域均少于大运河文化带，因而其 建设规划应服从服务于大运河文化带建设的总体规划 这一整体。
湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省自然资源资产产权制度改革实施方案的通知
湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省自然资源资产产权制度改革实施方案的通知文章属性•【制定机关】湖北省人民政府办公厅•【公布日期】2020.08.18•【字号】鄂政办发〔2020〕43•【施行日期】2020.08.18•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】自然资源综合规定正文湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省自然资源资产产权制度改革实施方案的通知各市、州、县人民政府，省政府各部门：《湖北省自然资源资产产权制度改革实施方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
2020年8月18日湖北省自然资源资产产权制度改革实施方案为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》精神，加快建立全省自然资源资产产权制度，确保改革有序推进、落地生效。
现结合实际，制定如下方案。
一、总体要求（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入落实习近平生态文明思想和习近平总书记视察湖北重要讲话精神，坚持新发展理念，坚持要素市场化配置，将产权制度贯穿到自然资源源头保护、过程节约和末端修复全过程，推进自然资源整体保护和节约集约利用，为全省高质量发展提供有力支撑。
（二）基本思路。
按照党中央坚持和完善生态文明制度体系、自然资源资产产权制度改革的总体要求，结合我省实际，围绕统一行使全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源资产所有者职责，坚持试点先行，深化重大问题研究和改革创新，突出自然资源资产扩权赋能，加快产权权益有效实现，充分发挥产权制度在优化资源配置中的基础作用，加快完善社会主义市场经济体制，推进省域治理现代化。
（三）主要目标。
全面摸清全省自然资源家底，清晰界定各类自然资源资产产权主体，划清所有权边界；实施自然资源有偿使用制度，明确产权保护和损害赔偿责任，拓展权益实现路径，建立利益与责任共担机制，实现自然资源整体保护和节约集约利用；加强监督管理，依法推进改革实施。
以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达
㊀㊀第40卷㊀第5期㊀吉首大学学报(社会科学版)V o l .40㊀N o .5㊀㊀㊀㊀㊀2019年9月J o u r n a l o f J i s h o uU n i v e r s i t y (S o c i a l S c i e n c e s )S e pt .2019㊀㊀㊀D O I :10.13438/j .c n k i .jd x b .2019.05.008以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达∗刘㊀超(华侨大学法学院,福建泉州362021)摘㊀要:我国提出了形成 以国家公园为主体的自然保护地体系 的改革目标㊂应当从定义㊁目标和地理空间范围等角度明晰自然保护地体系的内涵与外延,从实质而非形式视角界定自然保护地体系中的 主体 地位与自然保护区的 基础 地位㊂以法律体系理论审视被列入立法计划的‘国家公园法“立法,应当在法律体系中规划立法㊁在法律体系中明确法律部门归属㊁在法律体系中协整相关单行法的内在关联性㊂应制定专门的‘自然保护地法“为改革目标的实现提供法治保障,立法重点包括将‘自然保护地法“界定为自然保护地领域的基本法和政策法㊁确立自然保护地类型划分的法定标准㊁厘清各类自然保护地的地位与关系㊂关键词:自然保护地;国家公园;自然保护区;主体中图分类号:D 912.6㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀文章编号:10074074(2019)05008112基金项目:国家社会科学基金一般项目(19B F X 196)作者简介:刘㊀超,男,博士,华侨大学法学院教授㊂㊀㊀近几年来,我国大力推进国家公园体制建设与自然保护地体系重构㊂2013年,‘中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定“明确提出建立国家公园体制㊂2015年,国家发改委等十三个部门联合印发‘建立国家公园体制试点方案“㊂2017年9月,中共中央办公厅㊁国务院办公厅印发‘建立国家公园体制总体方案“,提出 构建以国家公园为代表的自然保护地体系 ㊂2017年10月,十九大报告明确提出 建立以国家公园为主体的自然保护地体系㊂ 2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过‘关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见“㊂建立以国家公园为主体的自然保护地体系,是以创新国家公园体制为重心来全面重构我国自然保护地体系的系统工程,以自然保护地这一核心范畴统合我国既有的多种类型的自然保护地㊂2018年,‘国家公园法“被列入十三届全国人大常委会立法规划第二类立法项目㊂国家公园是我国近几年来开始引入并大力推进试点的一种自然资源保护方式,作为专门立法的‘国家公园法“是我国前所未有的法制创新㊂但是,‘国家公园法“的立法既非凭空产生,也不能 自说自话 ,必须从整体性思维和系统论视角,在全面审视与理顺国家公园这一新型自然保护地类型与既有的自然保护地体系之间的内在逻辑与应然关系的前提下,展开具体制度设计㊂申言之,从法理视角审视∗收稿日期:20190519国家公园在自然保护地体系中的应然逻辑定位,是制定‘国家公园法“的逻辑起点,探究以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达,是实现我国自然保护地管理体制改革的目标任务㊂一㊁ 以国家公园为主体的自然保护地体系 之语义阐释我国当前的自然保护地管理体制机制改革的核心目标是 形成以国家公园为主体㊁自然保护区为基础㊁各类自然公园为补充的自然保护地管理体系 ㊂‘关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见“提出了建立以国家公园为主体的自然保护地体系的系列保障措施,要求从顶层设计㊁体制机制与法律制度等方面综合推进㊂在体制改革与法律完善过程中,必须解决的前设性问题是阐释 以国家公园为主体的自然保护地体系 之语义指涉㊂(一) 自然保护地体系 内涵与外延之厘清在我国当前的自然保护地管理体制改革中, 自然保护地 是一个核心概念㊂近两年来,关于 自然保护地 的相关问题及其与国家公园的关联性问题得到较多关注与研究㊂但在此之前, 自然保护地 并未成为我国法律规范使用的法律术语和政策体系使用的政策术语,而是被用于分析我国现行的‘自然保护区条例“等立法的一个学术命题[1]㊂ 自然保护地 作为一个学术术语,或被使用于对我国既有的多种形式的自然保护地的研究中,或出现于对世界自然保护联盟(I U C N)关于保护地的定义与分类的引介性研究中[2]㊂近几年来,虽然我国密集颁布实施有关 自然保护地 的政策文件,但并未就该概念的内涵与外延进行界定,这就使得作为政策体系中新引入的 自然保护地 这一核心概念,很难为统摄与展开系列政策措施提供明确依据㊂就一般意义而言,学者在研究中多引用世界自然保护联盟(I U C N)对自然保护地的定义: 一个明确界定的地理空间,通过法律或者其他有效方式获得承认㊁得到承诺和进行管理,以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护㊂ [3]但是,I U C N界定自然保护地的定义,进而提出自然保护地的分类体系,是为了促进不同国家对自然保护地形成共识㊁优化管理而提出的一种倡议㊂现实中,基于各自特殊的自然资源国情㊁对陆地与水域管理的不同理解㊁不同的法律规范体系,各个国家或地区在界定自然保护地的内涵㊁外延㊁类型㊁管理体制等方面存在较大差异㊂因此,我国 建立以国家公园为主体的自然保护地体系 的政策目标,首先必需界定 自然保护地 的内涵和外延㊂作为自然环境和自然资源保护政策系统之核心概念的 自然保护地 ,是一个包容性还是一个排他性的专用名词[4]2,决定了政策系统展开的逻辑㊁思路与体系,二者的区别在于:第一,若将 自然保护地 作为一个包容性概念,则其具有包容性和开放性,符合设置 自然保护地 的标准和目的的特定区域均可纳入自然保护地管理体系;第二,若将 自然保护地 作为一个排他性的专用名词,则需要在政策体系与法律规范中明确界定专门的特定保护形式的管理体系㊂目前我国实务界和学界倾向于认为当前的自然保护地除了正在试点建设中的国家公园,还包括自然保护区㊁风景名胜区㊁森林公园㊁地质公园㊁湿地公园等多种类型与形式,但因为没有统一的上位概念来统摄这些 自然保护地 ,使得在当前各种研究中,对于我国现存 自然保护地 的类型与数量众说纷纭①,没有学理上的共识,也没有官方文件予以统一㊂申言之,在国家推动国家公园体制改革和自28吉首大学学报(社会科学版)第40卷①比如,有的研究认为,我国现行的 自然保护地 包括自然保护区㊁风景名胜区㊁森林公园㊁地质公园㊁矿山公园㊁湿地公园㊁城市湿地公园㊁水利风景区㊁沙漠公园㊁海洋公园㊁海洋特别保护区水产资源保护区等11种类型,数量达11 800多处,面积占陆域国土面积的18%以上,参见:张希武‘建立以国家公园为主体的自然保护地体系“,‘林业建设“2018年第5期,第3846页㊂另有研究认为,我国的 自然保护地 的主要类型包括:自然保护区㊁风景名胜区㊁森林公园㊁国家地质公园㊁水产种质资源保护区㊁湿地公园㊁海洋公园㊁海洋特别保护区㊁沙漠公园㊁沙化土地封禁保护区㊁自然保护小区㊁原生保护点(小区),参见:唐小平㊁栾晓峰‘构建以国家公园为主体的自然保护地体系“,‘林业资源管理“2017年第6期,第18页㊂然保护地管理体制机制改革之前, 自然保护地 在我国是一个包容性概念,其内涵与外延并未得到明确界定,仅用于指称自然保护区㊁风景名胜区以不同依据与标准划定的,予以特殊保护和管理的区域㊂我国针对这些不同形式与类型的区域进行专门针对性立法,但在理论上作为其上位概念的 自然保护地 却并未进入立法与政策体系,这实质上使得 自然保护地 的内涵与外延是 由下至上 来塑造与定义的㊂但是,我国已经全面启动国家公园体制改革和自然保护地管理体制改革,并预期 形成以国家公园为主体㊁自然保护区为基础㊁各类自然公园为补充的自然保护地管理体系 ,正式将 自然保护地 纳入官方文件的话语体系,这要求 自然保护地 从包容性概念转换为排他性专用名词,即需要通过官方正式文件或者专门立法来界定 自然保护地 的具体内涵与设定标准,进而在此基础上列举其具体类型㊂参酌世界自然保护联盟(I U C N)的定义以及我国当前有关自然保护地管理体制改革的系列政策文件,界定自然保护地的内涵与外延应当包括以下一些要件:(1)自然保护地的定义㊂自然保护地本质上是一种基于特定目标划定的实现特殊保护和管理的区域,我国全国人大环境与资源保护委员会2006年组织起草的‘自然保护地法“(草案征求意见稿)曾尝试对 自然保护地 进行立法定义: 本法所称自然保护地,是指对有代表性的自然生态系统㊁珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地㊁有特殊意义的自然遗迹和自然景观等保护对象所在的陆地㊁陆地水体或者海域,依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域㊂ 笔者认为,参考该定义并结合当前自然保护地改革的最新政策目标,可以将自然保护地定义为:自然保护地是对有代表性的自然生态系统㊁珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的国家公园㊁自然保护区㊁各类自然公园所在陆地㊁陆地水体或者海域,依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域㊂(2)建立自然保护地体系的目标㊂就世界通行做法与制度经验来看,建立自然保护地体系的首要目标是增加生物多样性就地保护的有效性,这要求自然保护地体系涵盖世界各种不同生态系统的代表性样本㊂我国将建立自然保护地体系作为保护自然资源与生态系统的政策体系,并将其与自然资源资产管理体制㊁自然生态监管体制改革相结合㊂这要求我国建立自然保护地体系的目标除遵循国际通行规律与经验外,也需要承载我国在此改革中独特的制度诉求㊂(3)自然保护地的地理空间范围㊂我国当前有关自然保护地的单项立法大多没有明确规定地理空间范围,在立法定义上仅规定该类自然保护地是实现特定目的的 区域 ㊂‘自然保护区条例“(2017年)在第2条对 自然保护区 进行了立法定义: 本条例所称自然保护区,是指对有代表性的自然生态系统㊁珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区㊁有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地㊁陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域㊂ 将自然保护区的地理空间界定为 陆地㊁陆地水体或者海域 ㊂借鉴世界自然保护联盟(I U C N)的定义及其他国家制度经验,自然保护地的地理空间应当包括三维空间,即陆地㊁内陆水域㊁海洋和沿海地区,以及这些地区的上空区域和地下区域㊂(4)自然保护地类型㊂我国在国家公园与自然保护地体系体制改革之前,并没有官方的 自然保护地 概念, 自然保护地 的类型是陆续通过‘自然保护区条例“‘风景名胜区条例“等单行法来补充完善的㊂虽然很多论者认为自然保护区是我国当前的 自然保护地 最为重要的类型,但并无明确依据㊂当前的国家公园体制与自然保护地体制改革,则明确提出了 形成以国家公园为主体㊁自然保护区为基础㊁各类自然公园为补充的自然保护地管理体系 ,这不但明确规定了我国需要建立的自然保护地的具体类型,而且也明确了各类型之间的关系,这对重构我国现存的自然保护地体系提出了需求和挑战㊂(二)国家公园与自然保护地之关系界定2013年我国提出建立国家公园体制之前, 国家公园 与 自然保护地 在我国均为学理概念,二者关系处于理论阐释与制度引介层面㊂2013年我国正式提出建立国家公园体制和自然保护地体系之后,随着政策体系的陆续出台完善,二者关系呈现出以下几个发展阶段:(1)第一阶段,国家公园作为自然保护地的 代表 ㊂即中共中央办公厅㊁国务院办公厅2017年印发的‘建立国家公园体制总体方案“规定 构建以国家公园为38第5期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀刘㊀超:以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达代表的自然保护地体系 ㊂(2)第二阶段,国家公园作为自然保护地体系的 主体 ㊂2017年10月,十九大报告提出 建立以国家公园为主体的自然保护地体系 ㊂(3)第三阶段,功能与关系体系中国家公园作为自然保护地的 主体 ㊂2019年‘关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见“提出 形成以国家公园为主体㊁自然保护区为基础㊁各类自然公园为补充的自然保护地管理体系 ㊂梳理2013年之后我国陆续颁布实施的政策体系中国家公园与自然保护地关系之演进,可知二者关系呈现出渐趋明晰与日益规范的过程㊂2013年之后,我国在体制改革与政策完善中,提出建立国家公园体制先于建立自然保护地体系,故而,第一阶段最早提出建立国家公园,自然保护地尚未正式进入政策视野与官方话语体系,则试点的国家公园属于在现存的类型多样但尚未以官方命名的 自然保护地 体系中增设的一类自然保护地,国家预期通过建立国家公园体制以将国家公园作为自然保护地的 代表 ㊂2017年十九大报告正式将 自然保护地体系 纳入政策话语并正式界定二者的关系,即国家公园作为自然保护地体系的 主体 ㊂自此之后,我国政策体系延续了二者的这一关系内涵㊂但因为自然保护地是国家公园的上位概念,且我国现有自然保护区等多种类型的自然保护地,故而,科学合理地界定二者关系,必须镶嵌在新建立的国家公园体制与现存的自然保护地类型综合构成的自然保护地体系中予以审视㊂因此,我国进一步正式规定自然保护地体系构成及各种具体类型的应然关系 以国家公园为主体㊁自然保护区为基础㊁各类自然公园为补充㊂这是国家对自然保护地体系中重要类型的地位与功能的定位,同时也界定了相互之间的关系㊂但这一地位与功能的表述属于宏观政策规定㊂政策大致可分为较为原则与抽象的政策和具体实施性政策两大类型,其中有关目标㊁理念㊁准则㊁任务的部分属于抽象性环境政策,而有关实施方案㊁步骤和具体措施的部分则属于实施性政策[5]㊂作为中央政策文件中规定的建立自然保护地体系体制的政策要求,需要体现为具体实施性的政策与法律制度体系㊂因此,如何理解与阐释前述的 主体 基础 等核心概念的具体指涉,对于改革我国自然保护地的体系体制机制以及构建国家公园体制至关重要㊂我国已经明确了国家公园在自然保护地体系中处于 主体 地位㊂根据‘现代汉语大词典“的定义, 主体 是 事物的主要部分 , 在双向的关系中处于主动地位的一方 [6]㊂若遵循此定义来审视国家公园与自然保护地体系的关系,则国家公园是自然保护地的 主要部分 ㊂但这种双向关系在具体的政策实施与实践操作层面,依然有以下问题亟待厘清:(1) 主体 地位的形式与实质内涵之协调㊂我国已制定‘自然保护区条例“并广泛设置自然保护区,当前关于自然保护地体系体制改革中也继续认可自然保护区这一类型㊂我国目前已建立自然保护区2740多个,总面积约占陆地国土面积的14.8%,保护了我国超过90%的陆地自然生态系统类型,约89%的国家重点保护野生动植物种类,以及大多数重要自然遗迹[7]㊂而我国2015年开始进行国家公园试点,目前共有10个国家公园体制试点,总面积约为22万平方公里①,远小于现有的自然保护区面积㊂因此,国家公园在自然保护地体系中的 主体 地位,至少不是在形式上以区域面积来彰显,而应当通过实质层面的功能与作用予以体现㊂(2) 主体 地位与 基础 地位的区分与衔接㊂按照我国最新的自然保护地体制改革政策,除了以国家公园作为主体,还同时要求以自然保护区作为 基础 ㊂按照前述48吉首大学学报(社会科学版)第40卷①我国当前10个国家公园体制试点区域面积分别为:三江源国家公园体制试点总面积为12.31万平方公里,大熊猫国家公园体制试点区总面积达2.7万平方公里,东北虎豹国家公园体制试点总面积1.46万平方公里,云南香格里拉普达措国家公园体制试点区域总面积为602.1平方公里,湖北神农架国家公园体制试点区面积为1170平方公里,钱江源国家公园体制试点区面积约252平方公里,湖南南山国家公园体制试点区总面积635.94平方公里,福建武夷山国家公园体制试点区总面积982.59平方公里,北京长城国家公园体制试点区总面积59.91平方公里,祁连山国家公园体制试点包括甘肃和青海两省约5万平方公里的范围㊂10个国家公园体制试点区域总面积约为21.840254万平方公里㊂具体数据参见:李慧‘十个国家公园体制试点“,‘光明日报“2017年9月28日04版㊂引用的权威辞书的定义,所谓 基础 ,是 事物发展的根本或起点 ㊂梳理我国自然保护地体系的建设历程,建设自然保护区是我国建立自然保护地体系的起点,并且长期以来是我国自然保护地体系的根本和最为重要的类型㊂这就意味着,当前的自然保护地体制改革并不是 从无到有 而是升级更新,是将之前以自然保护区为典型代表的自然保护地体系转换为以国家公园为主体的新型自然保护地体系㊂以上内容梳理了我国十八届三中全会报告㊁十九大报告㊁‘建立国家公园体制总体方案“‘关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见“等宏观政策中对于建立国家公园体制以及自然保护地体系的政策表述,并从语义阐释的角度,分析我国当前提出的 以国家公园为主体的自然保护地体系 的内涵与构成㊂建立以国家公园为主体的自然保护地体系,是我国当前的自然资源保护体制改革热点,但宏观政策的抽象目标需要通过具体政策措施来贯彻,借助法律制度体系来落实㊂界定与厘清 以国家公园为主体的自然保护地体系 中核心概念的内涵与外延㊁剖析其预期构建的国家公园与自然保护地体系的应然关系,是进行具体针对性立法的前提与基础㊂二㊁法律体系理论下‘国家公园法“立法之体系要义我国当前的改革目标是建立 以国家公园为主体的自然保护地体系 ,其中,建立国家公园体制是重构我国自然保护地体系的关键点和突破口㊂我国纳入十三届全国人大常委会立法规划的‘国家公园法“将是一部对国家公园进行独立立法的单行法,以通过专门立法确认国家公园体制改革成果,并为持续进行的国家公园体制改革提供体系化的法治保障㊂在制定‘国家公园法“时,固然要重点研究国家公园的立法规律与需求,对国家公园的功能定位㊁权责分配㊁保护目标等内容进行具体规定[8]㊂但必须认识到,‘国家公园法“是在我国当前推动自然保护地管理体制改革的宏观背景下的规划立法,不仅需要为我国的国家公园体制改革提供法制保障,也必须承载我国自然保护地管理体制改革的目标㊂因此,必须在我国现行的自然保护地管理体制机制改革中归纳立法需求㊁探究立法规律,以法律体系理论指导‘国家公园法“立法是其内在需求㊂法律体系理论是 立法时应当考虑各个法律部门的特质㊁法律部门内部以及法律部门之间法律规范的关系,确保法律部门之间以及法律部门内部的规范都必须是相互支持与配合 [9]㊂完备立法程序与精湛立法技术对于制定理想的‘国家公园法“固然重要,但以法律体系理论为指导,可以导入逻辑严密的体系思维,预防单纯的问题应对的对策法误区,进而 减少和防止立法工作的随意性㊁任意性,使立法工作更有章法 [10]㊂以法律理论体系审视‘国家公园法“立法,应当注重的立法问题包括以下几个方面㊂(一)在法律体系中进行立法规划法律体系原理是在客观的社会关系的基础上,按照逻辑㊁理性主观构造的事物㊂通过对法律体系理论的法律部门与现存法律部门的对比研究,有利于发现法律㊁法律制度和法律规范的空白与漏洞以及它们之间的冲突现象,进而依据理想的法律部门体系实施立法预测与立法规划,进行立法活动[9]㊂根据法律体系原理进行立法规划是科学立法的前提㊂具体到‘国家公园法“,在自然保护地的法律体系中进行立法规划至关重要㊂国家公园是一种国际通行的自然资源保护方式,‘国家公园法“作为国家公园的专门立法,必将导致自然资源的保护理念㊁配置模式和管理体制的全面革新㊂通过对比拟制定的‘国家公园法“与我国既有的自然保护法律规范体系的关系,系统梳理我国当前现存的有关国家公园的规则体系,总结进行国家公园专门立法亟待解决的问题与预期实现的目标,设定‘国家公园法“立法的具体计划㊁方案和步骤,可以制定行之有效的‘国家公园法“立法规划㊂(二)在法律体系中明确法律部门归属法律体系理论下的‘国家公园法“立法,还应当辨析与厘清其法律部门归属㊂法律部门是使用特殊调整方法调整一定种类社会关系的法律规范的总称㊂我国立法机关将我国的法律体系划分为七个法律部门和三个层次,七个法律部门包括宪法和宪法相关法㊁民法商法㊁行政法㊁经济法㊁社会法㊁刑法㊁诉讼与非诉讼程序法㊂在‘国家公园法“立法过程中,明确其法律部门归属的意义在于,法58第5期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀刘㊀超:以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达。
钱江源国家公园体制试点现状、问题与对策建议
２０１９年８月第１７卷第４期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀时代法学ＰｒｅｓｅｎｔｄａｙＬａｗＳｃｉｅｎｃｅ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ａｕｇ.㊀２０１９Ｖｏｌ.１７Ｎｏ.４钱江源国家公园体制试点现状㊁问题与对策建议∗陈真亮ꎬ诸瑞琦(浙江农林大学文法学院ꎬ浙江杭州㊀３１１３００)摘㊀要:自钱江源国家公园体制试点获国家发改委批复并实践探索至今ꎬ其相关体制机制得到了进一步建立健全ꎬ但是仍然存在法规范依据位阶低㊁管理体制碎片化㊁集体林比重难降低㊁跨省区域管理合作机制推进难㊁缺乏成熟规范的特许经营和协议保护制度等深层次问题ꎮ应当借鉴国内其他试点以及域外经验ꎬ及时出台浙江省省级国家公园保护条例㊁完善保护与管理体制㊁统一职权到一个管理机构㊁构建多元化资金投入机制等措施ꎬ促进钱江源国家公园体制试点的深入并对接国家公园体制总体方案的要求ꎬ构建法治化的国家公园治理体系ꎬ形成可复制可推广的浙江模式与经验ꎮ关键词:钱江源国家公园ꎻ体制改革ꎻ自然资源保护ꎻ生态保护法中图分类号:ＤＦ４６８㊀㊀㊀㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀㊀㊀㊀文章编号:１６７２￣７６９Ｘ(２０１９)０４￣００４１￣０７ＣｕｒｒｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎꎬＰｒｏｂｌｅｍｓａｎｄＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅＳｕｇｇｅｓｔｉｏｎｏｎｔｈｅＰｉｌｏｔｉｎｇＷｏｒｋｏｆＳｙｓｔｅｍＲｅｆｏｒｍｆｏｒＱｉａｎｊｉａｎｇｙｕａｎＮａｔｉｏｎａｌＰａｒｋＣＨＥＮＺｈｅｎ￣ｌｉａｎｇꎬＺＨＵＲｕｉ￣ｑｉ(ＳｃｈｏｏｌｏｆＬａｗꎬＺｈｅｊｉａｎｇＡ＆ＦＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙꎬＨａｎｇｚｈｏｕꎬＺｈｅｊｉａｎｇ３１１３００ꎬＣｈｉｎａ)Ａｂｓｔｒａｃｔ:ＳｉｎｃｅｔｈｅＱｉａｎｊｉａｎｇｙｕａｎＮａｔｉｏｎａｌＰａｒｋＳｙｓｔｅｍｗａｓａｐｐｒｏｖｅｄｂｙｔｈｅＮａｔｉｏｎａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄＲｅｆｏｒｍＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎａｎｄｅｘｐｌｏｒｅｄｉｎｐｒａｃｔｉｃｅꎬｉｔｓｒｅｌｅｖａｎｔｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｍｅｃｈａｎｉｓｍｓｈａｖｅｂｅｅｎｆｕｒｔｈｅｒｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄａｎｄｉｍｐｒｏｖｅｄ.Ｈｏｗｅｖｅｒꎬｔｈｅｒｅａｒｅｓｔｉｌｌｄｅｅｐｐｒｏｂｌｅｍｓｓｕｃｈａｓｔｈｅｌｏｗｌｅｖｅｌｏｆｌｅｇａｌｎｏｒｍｓꎬｆｒａｇｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍｓꎬｄｉｆｆｉｃｕｌｔｙｉｎｒｅｄｕｃｉｎｇｔｈｅｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎｏｆｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｆｏｒｅｓｔｓꎬｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓｉｎｐｒｏｍｏｔｉｎｇｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍｓｆｏｒｒｅｇｉｏｎａｌｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｃｒｏｓｓｐｒｏｖｉｎｃｅｓꎬａｎｄｌａｃｋｏｆｍａｔｕｒｅｎｏｒｍｓｆｏｒｆｒａｎｃｈｉｓｉｎｇａｎｄａｇｒｅｅｍｅｎｔｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍｓ.ＴｈｒｏｕｇｈｔｈｅｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎｏｆｏｔｈｅｒｄｏｍｅｓｔｉｃｔｒｉａｌｓａｎｄｔｈｅｒｅａｓｏｎａｂｌｅｓｔｕｄｙｏｆｏｖｅｒｓｅａｓｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅꎬｉｔｉｓｐｒｏｐｏｓｅｄｔｏｉｓｓｕｅｐｒｏｖｉｎｃｉａｌｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｏｎｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｎａｔｉｏｎａｌｐａｒｋｓｉｎＺｈｅｊｉａｎｇＰｒｏｖｉｎｃｅꎬｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍꎬｕｎｉｆｙｉｔｓｆｕｎｃｔｉｏｎｓａｎｄｐｏｗｅｒｓｉｎｔｏａｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｇｅｎｃｙꎬａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈａｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄｆｕｎｄｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍ.Ｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｑｉａｎｊｉａｎｇｙｕａｎｎａｔｉｏｎａｌｐａｒｋｓｙｓｔｅｍｔｏｂｒｉｄｇｅｔｈｅｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓｏｆｔｈｅｏｖｅｒａｌｌｐｌａｎｏｆｔｈｅｎａｔｉｏｎａｌｐａｒｋｓｙｓｔｅｍꎬｂｕｉｌｄａｌａｗ￣ｂａｓｅｄｎａｔｉｏｎａｌｐａｒｋｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｓｙｓｔｅｍꎬａｎｄｆｏｒｍａｍｏｄｅｌａｎｄｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆＺｈｅｊｉａｎｇｔｈａｔｃａｎｂｅｒｅｐｌｉｃａｔｅｄａｎｄｐｒｏｍｏｔｅｄ.Ｋｅｙｗｏｒｄｓ:Ｑｉａｎｊｉａｎｇｙｕａｎꎻｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｒｅｆｏｒｍꎻｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｆｎａｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅｓꎻｅｃｏｌｏｇｉｃａｌｐｒｏｔｅｃｔｔａｌｌａｗ１４∗收稿日期㊀２０１９－０７－１０㊀基金项目㊀国家社科基金一般项目 区域环境保护府际协作法律机制研究 (１６ＢＦＸ１３５)的阶段性成果ꎮ㊀作者简介㊀陈真亮ꎬ男ꎬ浙江农林大学法学系副教授ꎬ硕士生导师ꎬ法学博士ꎬ主要研究方向:环境法学ꎻ诸瑞琦ꎬ浙江农林大学２０１８级环境法学硕士研究生ꎮ国家公园是指由国家批准设立并主导管理ꎬ边界清晰ꎬ以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的ꎬ实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域ꎮ与一般的自然保护地相比ꎬ国家公园的自然生态系统和自然遗产更具有国家代表性和典型性ꎬ生态系统更完整ꎬ其保护更严格ꎬ管理层级更高ꎮ各试点在管理体制机制设计㊁规划方案制定㊁生态保护制度㊁资源监测评价㊁技术标准建立㊁政策支持保障㊁法制体系建设㊁人员队伍培训㊁生态文化普及等方面进行了积极探索ꎮ但随着各地试点工作的推进ꎬ一些体制性或机制性的深层次问题也逐渐凸显ꎮ一㊁国家公园体制试点的历史发展概况(一)从国家公园到国家公园体制改革２００６年ꎬ云南省基于国家公园建设的新型保护地模式的理念建立的普达措国家公园ꎬ以 特许经营㊁社区共荣 为原则 １ ꎬ体现了在早期的国家公园建设中ꎬ政府就注重国家公园特许经营与原住民 惠益分享 ꎮ２０１３年ꎬ我国的国家公园跨入一个新阶段ꎬ«中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定»要求 建立国家公园体制 ꎮ２０１５年ꎬ国务院批准«发展改革委关于２０１５年深化经济体制改革重点工作意见»ꎬ发改委连同１３个部门印发了«建立国家公园体制试点方案»(以下简称«试点方案»)ꎮ２０１７年ꎬ中共中央办公厅㊁国务院办公厅印发«建立国家公园体制总体方案»(下称«总体方案»)ꎬ至此国家公园建设工作全面铺开 ２ ꎮ国家公园的体制改革旨在将相关管理工作或权限集中或统一到一个部门中ꎬ破解在布局不合理㊁多头管理㊁交叉重叠㊁产权不清等方面的问题ꎮ目前ꎬ全国共有东北虎豹㊁祁连山㊁大熊猫㊁三江源㊁热带雨林㊁武夷山㊁神农架㊁普达措㊁钱江源㊁南山等国家公园试点ꎬ涉及吉林㊁黑龙江㊁青海㊁陕西㊁四川㊁甘肃㊁海南㊁福建㊁湖北㊁云南㊁浙江㊁湖南等１２个省(市)ꎬ面积超过２０万平方公里ꎮ在开展国家公园体制试点的省份中ꎬ共有四个省颁布了地方条例ꎬ具体如下:«云南省国家公园管理条例»(２０１６年１月１日起施行)㊁«三江源国家公园条例»(２０１７年８月１日起施行)㊁«武夷山国家公园条例(试行)»(２０１８年３月１日起施行)㊁«神农架国家公园保护条例»(２０１８年５月１日起施行)ꎮ(二)国家公园体制改革试点缺乏国家基本法保障由于我国国家公园体制改革仍然处于试点阶段ꎬ从国家公园的立法层级上看ꎬ立法层级有高有低ꎬ大部分属于省级人大立法ꎮ从时间上看ꎬ云南省的国家公园立法走在前列ꎬ主要在２０１７年«建立国家公园体制总体方案»出台之后ꎬ十个国家公园试点逐渐制定了各自的地方条例ꎮ从国家公园所涵盖的自然保护地来看ꎬ除了云南普达措之外ꎬ国家公园试点区原来都有设立相应自然保护区ꎮ从立法内容来看ꎬ与当地原有的 自然保护/管理立法 作对比ꎬ如«湖北省神农架自然资源保护条例»(已失效)㊁«江西武夷山自然保护区条例»ꎮ新的国家公园立法将旧的立法内容涵盖入内ꎮ２０１８年国家机构改革并组建林业和草原局ꎬ加挂国家公园管理局牌子ꎬ在体制机制上进一步促进 九龙治水 问题的解决ꎮ如今国家公园体制改革的基本框架已经筑就ꎬ成为我国生态文明体制改革进展最快㊁成绩最显著的领域之一ꎮ然而ꎬ到目前为止我国还没有一部国家层面的国家公园基本法ꎮ为解决国家公园保护㊁管理工作展开无直接对应法规的问题ꎬ其他各试点基本都希望出台针对其试点本身的法令ꎬ学界也给予相关立法极高的关注度ꎮ在中国知网中以 钱江源国家公园 为主题进行知识元搜索ꎬ观察其研究方向的学科分布ꎬ可以发现主要研究领域集中在建筑科学与工程㊁环境科学与资源利用㊁林业㊁旅游四大方面ꎬ共同占７５.０１％ꎬ其他研究方向也主要是关于经济学方向ꎬ与总体的国家公园研究的学科分布相类似ꎬ都存在法学方向的研究过于薄弱的问题ꎮ在法学学科分类下以 国家公园 为主题进行检索ꎬ共有２９９条文献ꎬ以 钱江源国家公园 为主题进行检索则无结果ꎮ二㊁钱江源国家公园体制试点进展情况(一)近五年来钱江源国家公园体制试点的规范保障钱江源国家公园是当前全国１０处国家公园体制试点之一ꎮ钱江源国家公园自２０１４年进入试点筹备以来已逾４年有余ꎬ为清晰地展现近年来钱江源国家公园体制试点开展已经进行的工作ꎬ以下是对２０１４年至２０１９年钱江源国家公园有关的事件以及政策文件的列示ꎮ２４ １２参见ｈｔｔｐｓ://ｂａｉｋｅ.ｂａｉｄｕ.ｃｏｍ/ｉｔｅｍ/普达措国家公园/４５６６７５８?ｆｒ＝ａｌａｄｄｉｎꎬ访问日期:２０１９年３月１２日ꎮ杜群ꎬ等.中国国家公园立法研究[Ｍ].北京:中国环境出版社ꎬ２０１８.１０４.时间进度重要事件或政策文件２０１４年我省正式启动钱江源国家公园体制试点的申报与创建工作ꎮ２０１５年国务院１３个部委联合下发«关于建立国家公园体制试点方案的通知»ꎬ确定我省为开展建立国家公园体制试点９个省(市)之一ꎮ２０１６年«钱江源国家公园体制试点区试点实施方案»获国家发改委批复ꎮ２０１７年省编办批复设立中共钱江源国家公园工作委员会㊁钱江源国家公园管理委员会ꎬ多头管理现象逐步得到改善ꎮ钱江源国家公园生态资源保护中心成立ꎮ常务副省长冯飞主持召开钱江源国家公园体制试点专题协调会ꎮ«钱江源国家公园体制试点区总体规划(２０１６ ２０２５)»获省发改委批复ꎮ省人大启动«钱江源国家公园管理条例»立法起草工作ꎮ钱江源国家公园管理委员会承办世界自然保护联盟(ＩＵＣＮ)亚洲区会员委员会２０１７年度会议ꎮ钱江源国家公园体制试点工作联席会议在开化县召开ꎮ钱江源国家公园科普馆项目开工ꎮ２０１８年开化人民政府与钱江源国家公园管委会联合发布«钱江源国家公园体制试点区山水林田河管理办法»«钱江源国家公园分区管理办法»«钱江源国家公园生态巡护员管理办法»等ꎮ开化人民政府与钱江源国家公园管委会联合发布«钱江源国家公园标准体系»«钱江源国家公园体制试点林地地役权改革方案»«钱江源国家公园 清源 一号行动实施方案»«钱江源国家公园标识标牌专项行动实施方案»«钱江源国家公园生态资源保护中心工作规则»等ꎮ衢州市委七届四次全会确定将钱江源国家公园体制作为系列攻坚任务之一ꎮ钱江源国家公园办法草案开始起草ꎮ㊀㊀(二)钱江源国家公园体制试点的独特探索与实践钱江源国家公园位于浙江省衢州市开化县ꎬ是«总体方案»中长三角地区唯一一个国家公园试点ꎬ也是我国一个十分重要的物种多样性保护带ꎬ原住民集体权属占比为８０％ꎮ钱江源国家公园在原有的古田山国家级自然保护区㊁钱江源国家森林公园㊁钱江源省级风景名胜区等基础上ꎬ借助国家公园体制改革的契机ꎬ将生态保护㊁景观整理提升到一个整体性㊁系统性的层次ꎮ在国内的十个试点中ꎬ钱江源国家公园又处于东南部人口较密集区㊁东部经济较发达区域㊁国家公园内集体林占比较高等特殊之处ꎮ因此钱江源国家公园的管理经验㊁立法模式以及对园区内一些特殊问题的处理方式ꎬ也将会给其他拥有同样特色的地区自然保护地工作开展提供有益经验ꎮ为使钱江源国家公园的保护以及管理工作能够顺利展开ꎬ«钱江源国家公园办法»已经在酝酿起草过程中ꎮ自钱江源国家公园获得批复后ꎬ在制度规范层面上ꎬ钱江源国家公园起草出台«钱江源国家公园体制试点区总体规划(２０１６ ２０２５)»ꎮ同时ꎬ«国家公园体制试点区试点实施方案»提出 使园内特许经营项目明确 的目标ꎻ在管理体制上ꎬ钱江源国家公园不断对园内的各个部门进行改革ꎬ逐渐解决园内管理碎片化的问题ꎬ还积极探索跨省的区域管理合作ꎬ并于２０１８年１１月完成了自然资源权属确权登记工作ꎮ在原住民问题上ꎬ提出了先完成原住民搬迁ꎬ并在国家公园附近建立原住民特色小镇建立的意见ꎬ同时ꎬ钱江源国家公园积极探索地役权建设ꎬ合理征收园内占比达８０％的集体林 ３ ꎮ总之ꎬ自２０１６年６月获国家发改委正式批复后两年来ꎬ钱江源国家公园机制进一步健全㊁管理机构逐渐运行㊁总体规划获批实施㊁财政得到初步保障㊁自然资源确权登记有序推进㊁积极探索跨省合作㊁生态环境监测实现全覆盖㊁科研科普不断推进等ꎬ体现了 夯实基础㊁补齐短板㊁开拓创新 的试点特色ꎬ初步实现了全省一盘棋㊁管理一个头㊁资源一本账㊁管护一把尺㊁监测一张网㊁宣教一扇窗ꎮ三、钱江源国家公园体制试点存在的问题在取得上述工作成绩的同时ꎬ钱江源国家公园体制试点工作和«总体方案»的要求还有些差距ꎬ有的甚至有些出入ꎮ主要的问题阐述如下:(一)法规范依据位阶低㊁碎片化ꎬ难以形成法治化治理体系一是法规范依据位阶低ꎬ法治化程度低ꎮ钱江源国家公园包括古田山国家级自然保护区㊁钱江源国３４ ３ 虞虎ꎬ等.钱江源国家公园体制试点区功能分区研究[Ｊ].资源科学ꎬ２０１７ꎬ(１):２１.家级森林公园㊁钱江源省级风景名胜区等ꎮ总体来看ꎬ目前钱江源国家公园的设立㊁规划㊁资源保护与管理依据ꎬ仍停留在«自然保护区条例»«风景名胜区条例»«国家级森林公园管理办法»等法规和规章层面ꎮ特别是«自然保护区条例»中的一些约束性或限制性规定已经难以适应现实需求ꎬ反而会对在国家公园试点区内系统整合各类保护地管理体制造成一定程度的掣肘 ４ ꎮ此外ꎬ国家发改委和省发改委分别批复的«钱江源国家公园体制试点区试点实施方案»«钱江源国家公园体制试点区总体规划(２０１６ ２０２５)»以及开化县和钱江源国家公园管委会层面出台的相关办法ꎬ也都属于效力位阶比较低的政策性或规范性文件ꎮ二是碎片化的 一园多法 现象ꎮ截止２０１８年７月ꎬ共出台县本级制度６个ꎬ完成征求意见的制度２个ꎬ正在草拟的４个ꎮ此外ꎬ«开化国家公园建设管理保护条例»已被列入衢州市人大前期调研项目ꎮ加上之前已经发布的实施方案和总体规划ꎬ以及古田山国家级自然保护区管理局㊁钱江源国家级森林公园管委会㊁钱江源省级风景名胜区管委会等三个管理机构之前发布的政策或规范性文件ꎬ钱江源国家公园的有关法规范依据实际上出现了重叠化㊁碎片化甚至相互冲突的 一园多法 现象ꎬ这极易造成 纵横交错 的法的适用难问题ꎮ在保护地体制语境下ꎬ分散的立法模式更多的意味着部门利益的纠葛ꎬ以及管理体制的不统一ꎬ既不利于统一政策的贯彻落实ꎬ也不利于生态生境的保护与利用 ５ ꎮ再者ꎬ省人大«钱江源国家公园管理条例»立法起草工作目前已经搁置ꎬ也在一定程度上影响了钱江源国家公园法治化治理体系的一体化ꎮ对此ꎬ«钱江源国家公园体制试点区总体规划(２０１６ ２０２５)»也提出要制定«钱江源国家公园体制试点区管理条例»ꎮ(二)管理体制碎片化ꎬ暂不符合国家方案的要求一是管理机构级别低ꎬ难以处理复杂的自然资源产权利益关系以及管理冲突问题ꎮ钱江源国家公园工作委员会㊁管委会目前属于衢州市委市政府的派出机构(正处级)ꎬ机构级别低ꎬ不符合«总体方案»里的 省级政府垂直管理 的要求ꎬ也没有完成«省发改委关于省政府领导批示办理单(家军２０１６第４９０号)的办理意见»(浙发改函[２０１６]１８５号)里的省政府垂管机构组建要求ꎮ目前这种所谓的 区政合一㊁合署办公 模式更多是宣示性与名义上的意味ꎮ换言之ꎬ一个 正处级 的钱江源国家公园管委会确实难以处理错综复杂的自然资源产权㊁利益关系以及部门间的博弈关系ꎮ目前的管理目标和管理机构职能㊁权限存在不少偏差ꎬ需要省人大专门立法或省政府牵头予以解决ꎮ二是钱江源国家公园管委会缺少专门的政策法规科室ꎬ执法派驻工作未到位ꎬ难以实现真正的㊁独立的综合执法ꎮ实际工作中ꎬ钱江源国家公园至少涉及林业㊁环保㊁国土㊁水利㊁旅游㊁文化等１０余个管理部门ꎬ相关的生态环境㊁自然资源等执法权仍分散于各个部门ꎬ没有真正整合到或赋权给钱江源国家公园管委会ꎬ这种生态环境㊁自然资源要素的多部门交叉重叠管理问题ꎬ需要构建跨部门沟通与合作的长效机制ꎮ此种多头管理㊁管理权限分配混乱的局面正是由于我国没有成立统一的国家公园管理机构ꎬ这也是当前我国国家公园园区管理混乱㊁矛盾激化㊁责权不清的根本原因 ６ ꎮ而«总体方案»已明确将有效解决交叉重叠㊁多头管理的碎片化问题作为国家公园建设的主要目标ꎬ各试点开展工作也应当向这个目标靠拢ꎮ(三)集体林地比重难降低ꎬ尚未形成多元化的资金投入机制目前ꎬ钱江源国家公园的自然资源资产确权登记正有序推进ꎮ但是钱江源国家公园内的集体林地比重高达８１％左右ꎬ属于全国１０个国家公园试点区中最高的ꎮ正在开展的钱江源国家公园林地地役权改革采取征收㊁租赁㊁赎买㊁特许经营㊁国有林置换等５种方式ꎬ并逐渐对位于核心保护区的古田山片区４万多亩集体林地进行征收(可降低１２％左右)ꎬ以实现权属国有化ꎮ如果要对余下的６９％左右的集体林地全部进行国有化ꎬ所需费用过高㊁资金巨大ꎬ难度和阻力总体比较大ꎮ大部分农民实际上不愿意一次卖断林地 祖宗骨 ꎬ抗拒生态移民ꎮ课题组调研过程中ꎬ有的村民甚至提出 一定要国有化吗ꎬ一定要中央主导吗? 只要能保护生态系统原真性㊁完整性ꎬ可否加以变通? 等问题ꎮ然而ꎬ«总体方案»要求国家公园以国家利益为主ꎬ坚持国家所有ꎬ由国家确立并主导管理ꎮ并且明确指出ꎬ条件成熟时ꎬ逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使ꎮ国务院«关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分的指导意见»也明确将全国性战略自然资源使用和４４ ４５６黄宝荣ꎬ等.我国国家公园体制试点的进展㊁问题与对策建议[Ｊ].中国科学院院刊ꎬ２０１８ꎬ(１):７６－８５.戴秀丽ꎬ周晗隽.我国国家公园法律管理体制的问题及改进[Ｊ].环境保护ꎬ２０１５ꎬ(１４):４１－４４.黄挺龙.生态文明视野下的我国国家公园建设研究[Ｄ].成都:成都理工大学硕士学位论文ꎬ２０１７.保护等基本公共服务划定为中央财政事权ꎮ可以看出ꎬ上述这些问题和«总体方案»的要求相冲突ꎮ而且目前的钱江源国家公园财政主要以省财政专项资金为主ꎬ中央财政投入与保障不足ꎬ这与要确立国家主导性的要求是不相符合的ꎮ尚未形成多元化资金投入机制的情况下进行国有化推进ꎬ则会带来资金预算不足导致管理㊁保护工作无法落实到位的问题ꎮ国有化程度的不足与财政无法保障资金还会对国家公园的公益性造成阻碍 ７ ꎮ(四)缺乏有效的跨区域管理合作机制ꎬ保护地的破碎化问题依然存在«总体方案»提出要 积极探索跨省级行政区域的国家公园管理架构 建设ꎮ山水林田湖草是一个生命共同体ꎬ应该统筹考虑保护与利用ꎬ因此为保持自然生态系统完整性ꎬ应将周边一些自然保护地整合进来统一管理ꎬ保护区之间要实现良好的联通性 ８ ꎮ鉴于古田山国家级自然保护区㊁钱江源国家森林公园㊁钱江源省级风景名胜区三者在地域上相邻ꎬ同处于一生态系统之中ꎬ若想要推进更高层次㊁更大范围的生态系统原真性㊁完整性保护ꎬ必须将其整合起来ꎮ但实际上三者之间的生态走廊建设不足ꎮ而且开化钱江源国家公园处于安徽㊁江西㊁浙江三省交界之处ꎬ其跨区域合作与保护还涉及安徽㊁江西两省的三个县ꎬ其中村镇一级愿意合作ꎬ也已经签订部分协议ꎻ但是目前县级乡镇一级的合作资源㊁力量都比较有限ꎬ难以推动纵深的㊁高层次的跨行政区域合作ꎮ确定国家公园空间布局的要求中指出:统筹考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的需要ꎬ合理划定单个国家公园范围ꎮ国家公园建立后ꎬ在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型ꎮ我国自然保护地体系将从以自然保护区为主体转变为以国家公园为主体ꎬ建立以国家公园为主体的自然保护地体系更加注重系统性㊁整体性和协同性 ９ ꎮ因此ꎬ如果合作保护的空间划定㊁生态补偿㊁管理目标等问题得不到妥善解决ꎬ那么安徽省休宁县岭南省级自然保护区㊁江西省婺源国家级森林鸟类自然保护区就难以整合进来ꎮ目前ꎬ这种限于乡镇一级的㊁ 自下而上 的跨行政区域合作层级较低ꎬ加上缺乏跨省级联席活动㊁跨区合作交流或联合执法机制ꎬ则势必影响合作保护的可持续性以及保护地体系的一体化建设ꎮ国家公园由国家主导ꎬ应有整合同一特殊生态系统内其他自然保护地的能力ꎬ在省级直管的模式下ꎬ跨省合作若在省级层面不作出表率ꎬ很难实现整合目标ꎮ(五)缺乏成熟规范的特许经营和协议保护制度通过制定政策规则ꎬ引导并规范各参与方的运转及相互配合ꎬ确保规范性㊁主动性和平等性ꎬ是进行特许经营和协议保护的前提ꎮ客观而言ꎬ旅游业发展中的特许经营可以为当前国家公园试点建设提供经验ꎬ特许经营制度的实施ꎬ形成了管理者和经营者角色的分离ꎬ避免了重经济效益㊁轻资源保护的弊端 １０ ꎮ另一方面协议保护也是进行国家公园管理的重要制度方式ꎬ即政府雇佣或聘请对国家公园建设管理感兴趣或有一定知识技能的公众ꎬ参与国家公园保护㊁经营㊁技术支持等多个方面 １１ ꎮ但鉴于国家公园的低票价或免票制度的公益性要求ꎬ需要研究制定与国家公园体制试点要求相符合的特许经营和协议保护制度ꎮ目前的钱江源国家公园试点区内尚未形成一套相对成熟规范的制度模式ꎮ主要存在几方面问题:一是经营主体不明确ꎮ政府和保护地管理者直接或间接参与经营ꎬ导致政府管理职能和企业经营活动混淆ꎬ难以发挥政府的监督和执法职能ꎻ二是特许经营和保护程序模糊ꎮ由于缺乏规范的管理指南ꎬ流程缺乏公开公正ꎬ存在忽视社区利益的垄断经营ꎻ缺乏对经营项目规范而导致开发不当ꎻ缺乏对保护管理目标的重视ꎬ使得不必要的基础设施建设影响生物多样性等问题ꎻ三是如何结合乡村振兴战略ꎬ充分发挥钱江源国家公园内的原住民的作用以及如何促进山区农业增值ꎬ如何将国家公园建设与精准扶贫有机结合起来?四是融资机制有待创新ꎮ除了财政专项投入外ꎬ由于缺乏法律法规对民间资本参与国家公园体制试点建设融资机制的支持ꎬ使得民间资本难以有效参与ꎬ亟待建立健全激励性融资机制ꎮ四、钱江源国家公园体制试点的若干对策建议(一)借鉴域内外相关立法经验ꎬ出台«浙江省钱江源国家公园保护条例»国家公园法律体系是国家公园管理的基本依据ꎬ制定国家公园法律应与现有基本法律相一致ꎬ与现５４ ７ ８ ９ １０ １１ 黄宝荣ꎬ王毅ꎬ苏利阳ꎬ等.我国国家公园体制试点的进展㊁问题与对策建议[Ｊ].中国科学院院刊ꎬ２０１８ꎬ(１):７６－８５.吴晓松.关于建立我国国家公园体制的思考[Ｊ].林业经济ꎬ２０１４ꎬ(８):３－６＋２５.韦贵红.重构自然保护地新体系[Ｊ].小康ꎬ２０１８ꎬ(１６):２６－２７.杨锐.美国国家公园体系的发展历程及其经验教训[Ｊ].中国园林ꎬ２００１ꎬ(１):６２－６４.张婧雅ꎬ张玉钧.论国家公园建设的公众参与[Ｊ].生物多样性ꎬ２０１７ꎬ(１):８０－８７.行政策方针相协调ꎮ一是建议重新启动并适当加快«浙江省钱江源国家公园保护条例»的立法起草工作ꎮ需要注意的是ꎬ要以 保护优先 的理念来统筹立法ꎬ即应该是 保护型法 ꎬ而非 管理型法 ꎮ建议采用委托立法的形式ꎬ借鉴已经出台的«神农架国家公园保护条例»«三江源国家公园条例(试行)»«武夷山国家公园条例(试行)»«云南省国家公园管理条例»等省人大地方法规及实践ꎬ以及美国㊁加拿大㊁南非㊁英国㊁韩国㊁日本㊁台湾地区等域外立法与实践经验ꎮ明确国家公园在管理体制㊁土地权属管理㊁认定标准㊁区划分类㊁规划制定实施㊁开发管理模式㊁资金筹措运行㊁管理人员与志愿者体系建立㊁公众监督与参与机制㊁综合行政执法等各方面内容 １２ ꎮ此外ꎬ要充分征询中央政府相关部委㊁地方政府及主管部门㊁社团组织㊁社区和公众等各方主体的意见ꎬ并进行反复修改㊁论证ꎬ做好与相关法律法规的衔接工作ꎮ二是通过省级层面的 一园一法 ꎬ来解决前述碎片化㊁低位阶的 一园多法 现象ꎬ提升钱江源国家公园管理体制㊁规划与分区㊁资源保护㊁社会参与㊁法律责任等方面的法治化水平ꎮ通过地方专门立法的 先行先试 ꎬ来倒逼㊁固化相关改革工作ꎮ要建立健全财政资金和社会资金相结合的多元化资金投入和保障机制ꎬ实现试点区内生态功能的 准国有化 ꎬ以缓解㊁破解«总体方案»中的一些不合理规定与要求(比如 一刀切 的所有权国有化要求㊁试点面积要求㊁我省没有自然资源垂直管理的传统与总体方案中管理机构垂直管理要求之间的矛盾等)ꎬ提前谋划２０２０年国家公园体制试点的验收事宜ꎬ也为国家层面的国家公园立法提供地方立法经验ꎮ(二)提升现有管理机构级别ꎬ促进集中㊁统一㊁高效的执法一是要根据«总体方案»的要求ꎬ结合«浙江省钱江源国家公园保护条例»的起草与出台ꎬ进一步提升钱江源国家公园管理机构行政级别ꎬ实现名副其实的省政府统一垂直管理ꎬ完善中央地方相结合的管理模式ꎮ在体制性构建过程中ꎬ需要坚持整体性治理的理念ꎬ并在此基础上构建钱江源国家公园保护一体化ꎬ是破解碎片化治理困境的有效途径ꎮ二是将相关部门的行政权力集中授权钱江源国家公园管委会ꎮ进言之ꎬ就是要将原来分散在林业㊁国土㊁环保㊁住建㊁水利㊁农牧等相关部门的生态保护管理职责进行统筹㊁整合到或赋权给钱江源国家公园管委会ꎬ并下设环境资源综合执法机构ꎬ以实现真正的集中㊁统一㊁高效的保护管理和综合执法ꎬ以实现钱江源国家公园管委会的权责利相统一ꎮ环境管理工作被分割成若干部分由不同的部门监管ꎬ基于当前日益突出的环境问题以及环境管理工作的综合性㊁协调性特点ꎬ这种职责划分模式已经不适用于当前的实际需要 １３ ꎮ三是要结合国家机构改革与国家公园体制改革的双重契机ꎬ进行大部门制改革ꎬ对县政府组成部门进行统一精简ꎮ涉及生态保护㊁自然资源资产管理相关的综合执法权限划归给管委会集中行使ꎬ其他社会管理归地方政府ꎻ通过联席会议㊁联动执法㊁生态奖补等制度形式ꎬ充分发挥开化县政府的积极性ꎬ各司其职㊁相互配合ꎬ形成多中心共同治理ꎮ此外ꎬ需要建立健全协同管理㊁科学咨询和公众参与等机制ꎬ通过技术交流㊁信息共享和联合巡护㊁联合执法等ꎬ提升周边自然保护地治理能力与跨区域合作ꎮ(三)在 一园一法 基础上ꎬ建立健全一系列管理与保护制度在省人大立法以及钱江源国家公园管委会升级的基础上ꎬ应继续细化㊁完善㊁整合并出台一系列关于钱江源国家公园科研科普㊁生态管护公益岗位㊁特许经营㊁预算管理㊁项目投资㊁社会捐赠㊁志愿者管理㊁访客管理㊁国际合作交流㊁地役权与生态补偿实施方案等办法ꎮ同时ꎬ需要构建以 一园一法 为主ꎬ 一园多法 为协同与补充的 １＋Ｎ制度 法规范治理体系ꎬ完善涉及综合管理㊁机关运行和业务管理等日常管理规章制度ꎬ并将保护生态系统完整性作为钱江源国家公园的分区原则 １４ ꎬ从而发挥出钱江源国家公园作为 大花园 建设空间形态排头兵的示范效果ꎮ另外ꎬ为实现国家公园的公共价值ꎬ实现我国生态文明可持续发展目标ꎬ需引入政府强有力的激励约束机制ꎬ出台相关管理制度法律法规ꎬ规范国家公园利益相关者行为 １５ ꎮ目前ꎬ钱江源国家公园通过保护地役权与生态补偿相结合的做法ꎬ探索解决科学管控难㊁统一管理难和资金供给难等问题ꎮ以地役６４ １２１３１４１５刘克勇ꎬ邓泽林.建立基于公共服务的国家公园体制[Ｊ].林业经济ꎬ２０１４ꎬ(４):３－７.张淏洁.我国国家公园立法研究[Ｄ].兰州:甘肃政法学院硕士学位论文ꎬ２０１７.虞虎ꎬ等.钱江源国家公园体制试点区功能分区研究[Ｊ].资源科学ꎬ２０１７ꎬ３９(１):２０－２９.徐宁蔚ꎬ李玉臻.国家公园构建过程中的演化博弈分析 基于公共价值视角[Ｊ].林业经济ꎬ２０１８ꎬ(４):１０－１６＋３２.。
绿维创景：探索符合中国国情的国家公园模式
探索符合中国国情的国家公园模式旅游与城市规划设计专家产业地产与新型城镇化运营服务商北京绿维创景规划设计院New Dimension Planning & Design Institute Ltd.官方网站：旅游运营网 版权声明：该报告知识产权归北京绿维创景规划设计院所有，未经允许，不得擅自篡改、挪用、从事盈利性宣传活动，违者将追究法律责任。
探索符合中国国情的国家公园模式北京绿维创景规划设计院国家发改委正在牵头研究建立国家公园体制的思路，全国多地关于建立国家公园的竞争已拉开帷幕。
有专家认为，建立国家公园体制是国家层面的顶层设计，需要全民利益优先、保护优先，制定完善的法律法规和管理规范，权责清晰，建设有中国特色的国家公园管理体制。
一、国家公园的由来保护区(也称保护地、保护区域)，是指为了保护和维持生物多样性、自然以及相关的文化资源，通过法律或其他有效手段建立的陆地或者海洋区域。
国家公园是保护区的一种类型，最早起源于美国，后为世界大部分国家和地区所采用。
世界上有许多类型的自然保护区。
为了规范保护区的分类，世界自然保护联盟(IUCN)提出并建议各国根据管理目标，将自然资源保护区划分为“严格的自然保护区和原野保护区、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护区、受管理的资源保护区”六种类型。
其中，国家公园是为保护典型自然生态系统的完整性而划定的、需要特殊保护和管理，并适度地利用其自然景观，开展生态教育、科学研究和生态旅游的自然区域，其保护强度仅次于严格的自然保护区和原野保护区。
自然资源的保护与利用是一对矛盾，保护自然资源体现了国家整体利益，但对局部地区经济发展形成了一定限制。
国家公园由于较好地处理了自然生态保护与资源合理利用之间的关系，被看作是现代文明的产物，也是国家进步的象征。
目前，全球已经建立近万个国家公园，在保护自然生态系统和自然资源方面发挥着重要作用。
二、国家公园的定义被广泛认可的国家公园的定义，是世界自然保护联盟1994年作出的。
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建立国家公园体制试点方案
发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》（以下简称《方案》）。
主要内容
《方案》提出了试点的五项内容，主要包括突出生态保护、统一规范管理、明晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展。
对于统一规范管理，国家要求试点省份要结合实际，对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构，整合管理资源，实行统一有效的保护和管理。
探索跨行政区管理的有效途径。
按照设立层级、保护目标等，对试点区内各类保护地的交叉重叠和碎片化区域进行清理规范和归并整合。
《方案》同时要求，改革要使每个保护地范围适宜、边界四至清晰，实现一个保护地一个牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理。
归并整合后的保护地可暂命名为“国家公园体制试点区”（以下简称试点区）。
试点期间，各有关部门继续依法行使自然资源监管权。
对于明晰资源归属，《方案》提出结合全民所有自然资源资产管理体制改革，对试点区内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。
探索将试点区全民所有的自然资源资产委托给已经明确的管理机构负责保护和运营管理。
《方案》要求，对试点区内集体所有的土地及其附属资源，可通过征收、流转、出租、协议等方式，调整土地权属，明确土地用途。
科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等。
针对创新经营管理，发改委要求试点区管理机构要积极探索管理权和经营权分立，经营项目要实施特许经营，进行公开招标竞价。
实行收支两条线管理，门票收入、特许经营收入等要上缴省级财政、各项支出由省级财政统筹安排。
要建立多渠道、多形式的资金投入机制，吸引民间团体、企业、个人等社会资金支持试点。
此外，《方案》提出，发改委将会同相关部门组织专家对试点情况进行评估，进一步完善管理体制、运营机制的具体要求，研究提出建立符合中国国情的国家公园体制的具体方案，按程序报批。
《建立国家公园体制试点方案》的观察与思考
来源：中国绿色时报作者：张婧雅张玉钧日期：2015-6-24 9:40:57
今年1月，国家发改委等13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》。
3月，国家发改委又发布了《建立国家公园体制试点2015年工作要点》及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》。
《方案》对于试点有着怎样的要求？试点又该如何选择、建立……
中国园林网6月24日消息：编者按
党的十八届三中全会提出，建立国家公园体制。
随着改革的不断深入，中央全面深化改革领导小组第二次会议明确将国家公园体制改革试点工作列入2014年必须完成的生态文明体制12项改革任务之一。
今年1月，国家发改委等13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》。
《方案》确定了北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海共9个国家公园体制试点省（市），要求每个试点省（市）选取1个区域开展试点。
3月，国家发改委又发布了《建立国家公园体制试点2015年工作要点》及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》。
《方案》对于试点有着怎样的要求？试点又该如何选择、建立？为让受众进一步了解《方案》的具体内容，今日刊发这篇文章，以供研讨。
今年1月，国家发改委等13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》。
《方案》确定了北京、吉林等9个国家公园体制试点省（市），要求每个试点省（市）选取1个区域开展试点。
3月，国家发改委又发布了《建立国家公园体制试点2015年工作要点》及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》。
《方案》首次明确提出我国首批国家公园体制试点区域该如何选择、如何建立，这预示着国家公园体制的建立开始启动。
《方案》关于试点内容强调5点：突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营管理和促进社区发展。
始终将生态保护放在首位
《方案》强调，“试点省份要坚持生态保护第一原则，将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位，试点工作要最大限度服务和服务于保护”。
国家公园是生态系统和自然文化资源的管理模式，其首要任务是保护国家核心的自然生态系统和文化自然遗产。
国家公园体制试点的实施应做到一切建设及经营活动都必须最大限度地服从于保护国家公园资源的原始性、自然性、完整性、丰富性及特异性的首要目标。
分析《方案》此处的内容，笔者以为，对于生态保护工作的开展，可以从4个方面具体实施：首先，在划定范围时，应严格遵循生态保护红线制度、全国主体功能区定位的要求，核心保护面积不能减少；其次，功能区划应严格控制利用面积，不得在原有自然保护区的核心区及缓冲区开展旅游和经营活动；第三，试点范围内的旅游及经营项目需按程序报批；第四，现有不符合保护目标的各类设施需撤离，新增项目需设置在保护地范围外。
三条路径加速统一管理
《方案》提出，“试点省份要结合实际，对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构”。
建立国家公园体制，实际上提出了“国家公园治理”的命题。
由于我国各类保护地存在空间交叠、规章制度及管理条约等各不相同、管理责权不明晰等问题，故常产生因交叉管理而出现的各类矛盾。
在建立国家公园体制试点区时，需改进以往实行的综合管理或分部门管理的办法，探索公共资源统一高效管理模式的新途径，消除由于分块管理造成的政策法规之间的矛盾或利益冲突。
《方案》同时明确，“实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理”。
要想真正实行统一高效的管理模式，不妨通过3条路径加以实施：应对试点范围内各类保护地的交叉和碎片部分进行整合；建立国家公园体制试点管理机构，整合归并现有其他资源
管理机构；明确管理机构的权责利，构建相关部门的合作机制。
资源权属明晰保运营顺畅
《方案》提出，“探索将试点区内全民所有的自然资源资产委托由已经明确的管理机构负责保护和运营管理”。
国家的公共资产是指价值化的资源，为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件。
公共资产需要有高度的、科学且合理的管理，以达到资源可持续利用的目的。
国家公园体制将是对我国公共自然资源管理体制的创新。
《方案》同时提出“合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等”。
试点可通过建立公共资源的所有权归全民所有、管理权委托相关部门统一规范管理、经营权通过特许经营等方式进行公开招标三大基本路径，规范所有者、管理者及经营者职责，以此形成资源监管体制。
对于《方案》涉及的关于土地权属方面的内容，我们可以提出3个解决办法：一是对试点区内自然资源资产进行确权登记；二是确定全民所有和集体所有各自的产权结构，集体所有资源可通过征收、流转、出租、协议等方式进行调整；三是建立土地流转的经济补偿方案。
四、一辈子孤单并不可怕，如果我们可以从中提炼出自由，那我们就是幸福的。
许多长久的关系都以为忘记了当初所坚持与拥有的，最后又开始羡慕起孤单的人。
三十、有
人背叛你，你却想挽回。
有人不爱你，你却讨好他。
何必为爱委屈自己。
一个人如真心爱你，绝不会对你忽冷忽热；一个人如真心想追你，绝不会跟你玩暧昧。
与其卑微的恋爱，不如选择单身。