国家、民族、社区

国家、民族、社区 [摘要]美国国家公园建设过程中，以国家为主导，注重国家意识，定位服务功能，体现其教育理念，并在此过程中将管理和利用模式由开始的保护转变为现在的保护与利用并行，为全世界提供了一个成功的模板。但在其100年的发展过程中，环境的破坏，原住民权利的漠视，游客管理的混乱，是其曾遇到或正在面临的问题。建议我国在进行国家公园建设时，应扬长避短，突出国家名义，强调社区参与和游客管理先行，并注重国家公园的公益性和教育功能。

[关键词]国家公园；国家；服务；社区 中图分类号：F590文献标识码：A 文章编号：1674-9391（2018）02-0065-07 党的十九大报告明确提出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套制度，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，对促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义。2017年9月26日，随着《建立国家公园体制总体方案》公布，意味着中国国家公园建设进入实质性阶段。从国家公园建设提议到试点方案确定，我们借鉴了美国国家公园的丰富经验，包括主导中国国家公园改革方案制定的国家发改委也和美国保尔森基金会进行了深入的合作，但由于世界各国各地区在文化、政治体制、经济发展水平等方面的差异，使得国家公园管理过程中不仅存在着普遍性问题，也存在着个性化问题[1]。 国家公园是人类迈向文明社会的产物，也是美国像全世界展示人与自然相处的一个范本。从1916年到现在，100年过去了，在这期间，美国国家公园历经了许多转变，也随着时间推移而变得越来越完善，并积累了值得各国借鉴与学习的国家公园建设经验，综观已有的文献，大多注重了国家公园建立成功的模式[2][3]，并没有考虑国家公园建立的过程中其特殊的历史、土地政策及其他问题，也没有分析美国国家公园建设过程中遇到的问题、提出的解决办法及产生的影响。事实上，除了成功的经验，美国在国家公园建立过程仍然遇到了很多困难，这些经验及教训，更值得我国在国家公园试点之初关注并借鉴。 一、美国国家公园建立的路径选择及其经验 根据国际自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature， IUCN）的统计，截至2006年全球范围内共有6555个国家公园。ICUN对国家公园的定义是具有如下特征的相对较大的区域：（1）具有未被人类根本改变的一个或多个生态系统，那里的动植物种类，地貌特征和生境具有特殊的科学，教育，和娱乐价值，或者具有优美的自然景观；（2）由国家最高权力机构采取措施杜绝开发或占有，有效保护生态，地貌或美学特征；（3）在特别条件下，以启发，教育，文化，和娱乐目的，允许游客进入。由此可见，IUCN强调的是对生态系统的保护，因此国家公园基本上等同于向公众开发的自然保护区。 虽然世界上类似于国家公园的保护区早已有之，但因美国最早制定国家公园法律和规范，也因为美国特殊的历史进程决定了国家公园的产生，因此，其国家公园路径的选择是时代的必然，但更是国家和民族的选择。 （一）国家主导和国家意识 1492年哥伦布发现新大陆之前，印第安土著民已经在美洲大陆休养生息上万年，之后欧洲人开始缓慢地陆续到达。至美国革命（1775-1783）前，英国在北美大陆的东海岸建立了十三个殖民地，这就是美国独立时的最初十三个州。此后西进运动使疆域不断向西拓展，特别是1812年战争（又称第二次独立战争）之后西进运动突飞猛进，至1830-1840年，中西部的大部分地区已经开垦。到1890年，美??大陆的48个州都有人定居。 随着新国家的形成，确定具有代表性的国家文化特征成为人们关注的问题。西进运动不仅拓展了疆域，对无人山区的探险所带来的令人惊喜的发现极大地增强了美国人民的自豪，也催生了国家公园的诞生。 到19世纪70年代，以国家的民义指定黄石公园对新生的美国来说，就意味着民族国家的重建和团结。于是，作为时代大背景下产生的国家公园，对美国来说，就变成了国家和民族的象征，是向世界宣布的一张名片。这是它第一次使用国家公园这一词汇，“虽然用在特定地方，但因其具有足够通用的含义，因此很容易被转用到美国其他地方，甚至国外，最为重要的是它捕获了公众的想象力” [4]。 国家公园资格是由国家级政府授予，这是公园所能获得的地位的最高等级，无法超越，同时，民族属性或国家体制之类的概念在美国这样的移民国家更容易受到推崇[5]。故从最开始国家公园建立的理念到国家公园的命名，到后期的管理及体系设置，无一不体现国家主导和国家意识。 这种意识和观念最明显体现在其管理体制上，到目前为止，美国国家公园自上而下的垂直管理体制仍然是很多国家效仿的模版。美国有专门的隶属于内政部的国家公园管理局来对国家公园管理体制进行监管。经过多年的发展，目前，美国国家公园管理局管理着众多类型的公园或保护单位，其资金投入、管理方法、监督运营都围绕着“国家”而服务的。其国家公园类型多样，数量众多，向公众开放（表1）。有自然保护区类型的，有保护军事基地的，有历史遗迹，有现代建筑，但均有国家统一拨款，统一管理。2016年度美国国家公园的财政预算约30亿美元，另有约120亿美元的积压资金。国家公园的预算包括指定支出部分和自由支配部分。指定支出部分为国会立法指定必须支付的部分。自由支配部分用维持于国家公园的运行和用于支持一些专门项目，如保护和教育倡议青少年项目和气候影响倡议等项目。 强化国家认同和文化自信本就是世界各国国家公园体制建设的主要目的之一，而这也成为了一个自然而普遍的结果[6]。这种国家主导和国家意识建立和管理的国家公园，一方面很大程度上增强了国家的影响力，另一方面加强了普通民众的荣誉感、参与感和归属感。同时，国家垂直管理的方式也让投入和运营更加有效。根据2011年密歇根大学的报告，国家公园系统每一美元的投入能为美国民众产生四美元的经济价值。2011年国家公园产生了超过301亿美元的经济活动和25.2万个就业岗位。 （二）管理体系及类型转变-从保护到利用 美国国家公园系统主要包括两种类型：国家公园（National Park）和国家保护区（National Monument）：前者保护具有全国或全球意义的景观区域或自然区域，主要基于其景观、启迪、教育、娱乐价值，后者保护单一的独特文化或自然特征，主要目标是保护具有历史、文化、科学价值的区域。起初这两种类型的公园由内务部分别进行管理，但后来，部分有识之士如商业大亨及生态环境保护人士斯德芬-马瑟（Stephen Mather）等极力推动建立一个独立的联邦机构来管理这些联邦土地，他们发表了大量文章赞扬国家公园的风景美和历史价值，以及国家公园在教育，启迪，和娱乐方面的利于价值。1916年8月25日，威尔逊总统签署法案建立国家公园管理局来“保护景观、自然和具有历史意义的目标和其中的野生动物，以不损害的方式和方法向公众开放，让后代享有同样的财富”[7]。1933年，罗斯福总统签署总统令，将战争部管辖的美国国内战争历史遗址和农业部管辖的国家保护区全部归并到国家公园管理局。1966年在国家公园局成立50周年时，国家公园的通达性和设施得到全面升级，体现了从强调保护到更开放的转变。 随着国家公园的不断发展与民众日益增长的休闲需求，国家公园也越来越体现其作为提高人民精神、科学、教育、娱乐及参观基地的作用，既保护了独特的自然文化遗产，也满足当代人的需求，这是它设立的初衷，也是努力的目标。到现在，国家公园已有效得将公园与旅游、与普通民众的休闲娱乐权利相联系，从保护走向保护与利用的双向结合。 2016年，国家公园接待游客已达3.3亿人次。其中接待人数最多的前10个国家公园，其接待量都居美国旅游地的前列（表2）。 （三）管理定位及理念―服务、教育 美国的国家公园管理者将自己定位为管家或服务员的角色，而不是业主的角色； 同时，他们认为，管理国家公园的目的是为公众提供更多更好的关于自然、历史、记忆的空间与场所。这种定位和理念一直主导着美国国家公园的规则及服务。丹?温克（Dan Wenk）是国家公园基金会的临时会长，也是黄石公园的顾问，他认为国家公园可以成为重塑灵性与情感的好地方：不管是阿尔卡特拉斯还是黄石，我都把它们当作一种社会机构，可以向人们讲述各种故事，关于我们的胜利、欢乐、绝望与历史。他同时认为，人们同这些公园产生什么样的关系是非常重要。 为了巩固这些联系，国家公园管理局与基金会创立了“发现你的公园”（Find Your Park），这是一个互动网站，可以登记用户的层次、地理范围与活动偏好，向用户推荐最?m合他们的国家公园，并鼓励他们与所谓的“类似的心灵”分享在这些公园中的体验。 另外，国家公园管理处认为将公园作为载体教育公众是非常重要的事情。美国国家公园对各地的科学研究机构、高校和其他学术团体开放，为他们提供数据并积极与他们开展各项合作。还有非常重要的一项内容是开展一系列面向青少年的项目，如网上管理员项目。各公园也开办具有自身特色的项目吸引青少年参与。其中时间最久的青年服务组织是学生（自然资源景观文物）保护协会（Student Conservation Association， SCA）。该组织成立于1957年，致力于保护自然资源，生态环境和景观文物等。SCA每年在350个国家公