论文 失地农民社会保障问题研究

失地农民社会保障问题探讨 失地现象出现在城镇化和工业化快速推进的时代。我国实行的是农村土地集体所有制，在计划经济时代征地制度的设计者主要考虑的是政府取得建设用的的廉价性和便捷性，到现今我国的征地制度仍然存在缺乏农民参与，补偿标准过低，失地农民的生活没有保障等许诸多问题。由于土地对农民的意义重大，有“最后的保障”的社会功能，所以农民失去土地后的生活就成问题，在征地过程中引发的冲突事件时常发生，关键在于对农民的土地进行征用的过程中没有较好的维护农民的利益，所以建立和完善失地农民的社会保障问题十分重要。虽然党中央国务院对三农问题高度重视，下达了许多政策性文件，并且每年的中央一号文件都涉及三农问题，有一定的进步意义，但关于失地农民的保障问题仍需进一步完善，失地农民社会保障的完善仍需进一步探索。

一、失地原因 土地作为一种稀缺自然资源，具有各种各样的价值，其所有权人或使用权人都不愿意失去其价值，失地原因多种多样，归纳起来主要有以下三点：

（一）社会原因 由于工业化和城市化进程的推进，大量农用地转化为非农用地，多为项目建设征地、公益事业征地。这种情况在大中城市的城乡结合带和人多地少的发达地区极为普遍。据国家统计局农村社会经济调查总队调查结果表明，在被调查的2942户中耕地共被占用9400.15亩。占原有耕地的68.4%，平均每户被占用3.2亩。现在尚余耕地4340亩，平均每户1.43亩，平均每人0.36亩，其中人均耕地在0.3亩以上的有1237户，约占42%，完全丧失耕地的有1263户，约占43%[2]。

（二）自然原因 由于土地贫瘠、沙碱化、水土流失等自然原因使土地可利用率下降或者失去土地。 我国山丘区面积广大，降水时空分布不均，放牧垦殖历史久远，加之近年城市化和开发建设项目扩展，进一步加剧了水土流失，使水土流失成为我国头号环境问题，主要特点表现在：分布范围广、面积大。据全国第二次遥感调查，水土流失总面积356万平方公里，其中水蚀面积165万平方公里，风蚀面积191万平方公里。水土流失主要发生在山区、丘陵区和风沙区，在平原区和沿海地区也局部存在。侵蚀形式多样，类型复杂，治理难度大。水蚀、风蚀、冻融侵蚀及滑坡、泥石流等重力侵蚀相互交错，成因复杂。西北黄土高原区、东北黑土漫岗区、南方红壤丘陵区、北方土石山区、南方石质山区以水蚀为主，局部伴随有滑坡、泥石流等重力侵蚀；青藏高原以冻融侵蚀为主；西北风沙区和草原区以风蚀为主；西北半干旱的农牧交错带是风蚀水蚀共同作用区，冬春两季以风蚀为主，夏秋两季以水蚀为主。土壤流失严重。据统计，我国每年流失的土壤总量达50亿吨。长江流域年土壤流失总量24亿吨，其中中上游地区达15．6亿吨；黄河流域黄土高原区每年输入黄河泥沙16亿吨，特别是内蒙古河口镇至龙门区间的7万多 平方公里范围内，年平均土壤侵蚀模数达10000吨/平方公里，严重的高达3~5万吨/平方公里，该区输入黄河的泥沙约占黄河输沙量的一半以上。

（三）个人原因 在个人因素失地中，又可以分为两种，一是由于常年在外务工，不经营土地使土地荒芜，亦不交农业税等，被村集体收回，回村后没有土地或者只有很少部分的土地；二是其虽有农民的身份，但个人素质和能力较强，在失地前主要从事非农工作，有的已在城中定居，其收入来源多为非农业收入，对土地依赖性低，甚至认为土地是一种约束和负担，从而主动放弃土地的一类人。 按照黄建伟先生对失地农民的类型构造，就农民个人意愿把失地农民分为被动型失地农民和主动型失地农民。不过在他的论述中被动型失地农民是指因公共组织的名义依法征收土地或违法征占土地而被迫放弃土地经营权以及其它土地衍生权的农民。在此笔者适将其外延扩大，将由于各种原因而非主观愿意失去土地的农民称为被动型失地农民，所以将自然因素失地、社会因素失地以及个人因素失地的第一类称为被动型失地原因，而个人因素失地的第二类称为主动型失地原因。

二、“失地农民”的概念 “失地农民”这一词汇是现阶段中国由农业社会向工业社会快速发展过程中产生的新词汇，目前所有辞书均未见收录。这一词汇近几年不仅被媒体大量使用，而且也是学术领域特别是经济学、政治学社会学以及法学等学科领域使用频繁的一个字眼[1]。失地农民这一词汇的背后依存着中国经济社会发展各方面的沉重话题，所以学术界对之进行了方方面面的研究和探讨，但到目前为止，学术界并未产生统一的认识，而是学者们通过其研究的角度作的“自我化”的解释，笔者通过查阅大量的相关文献，从中发现目前学术界一般从三个方面对“失地农民”的概念作了界定：

（一）一般意义的概念 一般意义上的概念主要是学者通过字面解释来界定的，它揭示了这一群体最主要的特征：即失去土地。但不同的学者对失去多少土地才算的上是失去土地没有达成统一的认识。有学者认为只要失去了土地，不论多少都叫做失地农民；而有的学者认为失去土地要达到一定的标准，如王峰贵学者认为失地农民指完全丧失土地和人均占有耕地达不到0.3亩的农民；还有学者认为只有完全丧失土地的农民才算的上失地农民，如倪军昌学者认为是指由于国家征用土地而且完全丧失土地的农民；同时在失地原因上学者们也是口径不一，狭义说认为失地农民是指因征地而产生的失去土地的农民，广义说认为由于各种原因导致失去土地的农民都叫做失地农民。 虽然一般意义上的概念从字面解释失地农民这一概念通俗易懂，言简意赅，但只揭示了“失地”这一现象，而难以解释失地后的所产生的影响和后果等深层次的问题，而且一般意义上的概念在内涵和外延上也难以统一。

（二）社会学意义上的概念 社会学意义上的概念，从社会学角度进行了分析，并通过社会学家特有的观念对“失地农民”进行了定义，比一般意义上的概念更能揭示其本质的特征。社会学意义上的概念主要从社会群体、社会角度和社会问题三个角度进行了界定：如孙旭友和秀娟学者认为失地农民是在城市化进程中由于土地产权不清，征地法律不健全、政府管理体制不完善等造成的，主动或被动丧失土地的“前农民”和“后农民”交叉存在的弱势和受歧视的多个聚合群，是从社会群体角度来界定的；孙作林学者认为失地农民指由于工业化、城市化进程而导致土地被征用，失去了原有承包经营的土地，没有得到就业安置，而且没有进入城市社会保障体系的农民，是从社会问题角度来界定的；王日习学者认为失地农民指随着我国城市化扩展和小城镇建设的进一步深入，基于城市建设用地需要，因耕地被征用而失去土地，但仍然保持农民身份，并未转化为完全的城市居民享受城镇居民待遇的农民，是从社会角度来界定的。 但不论是从社会群体、社会问题还是从社会角度来界定失地农民这一概念，其内涵和外延在学术界也不尽一致。

（三）法学意义上的概念 法学家们的认识倾向于揭示其因失地而失去的权利，像财产权利、就业机会权利以及其它与土地有关的一系列权利。如王仍秀、杨术赵莉等学者一致认为失地农民指因失去土地而失去与土地上包括财产权利、基本生活保障的权利，就业机会的权利以及与土地相关的一系列权利的一类特殊法律主体。由于法学家们思维的严谨性，他们在一些基本概念上的认识更容易达成共识，所以法学家意义上失地农民的概念更趋一致性，所以笔者认为法学意义上的概念较一般意义上和社会学意义上的概念更能揭示“失地农民”这一概念的本质，可取性较强。

（四）本文中“失地农民”的概念 笔者在上文中通过对一般意义、社会学意义以及法学意义上的失地农民的概念进行比较研究，以及对失地原因进行分析后，认为自然因素和个人因素的失地原因所导致的社会问题较小，不稳定因素低，且自然因素失地原因导致的失地农民只是失去少部分土地或者在其原量不变的情况下使用率降低，生活仍有保障，而个人因素失地型农民的收入多为非农收入，有的甚至有城镇户口，生活水平较高，但社会失地型农民由于城乡分割的二元政治壁垒，土地征用制度不完善，农民自身思想观念、文化素质、劳动技能等方面的不适应，大量失地农民很难融入城市生活，他们种地无田、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，就业社会保障又享受不到相关的政策，他们的基本生存问题令人担忧[3]。不稳定因素强，容易导致群体性事件，严重影响经济发展和社会稳定，故本文将只对因社会因素的失地农民进行研究。 通过以上论述并结合法学意义上的概念对失地农民下一个定义：失地农民指由于工业化、城市化进程，土地被征用，导致全部或部分失去其经营承包的土地，从而失去与土地相关的一系列权利，没有基本生活保障的一类特殊法律主体。

三、失地农民现状 据国土资源部统计，1999年到2007年全国非建设占用耕地3394.6万亩，至少有3500万农民因征地减少或失去土地，这些官方正式统计出来的数据其中还 有许多违法侵占，突破指标等违规手段侵占的土地。据统计违规占地占合法占地比例的20%—30%，有的甚至高达80%，这就意味着1999至2007实际征用土地数为4074—4020亩，按人均占有0.8亩土地计算，如果加上因农村超生等原因没有分到田的黑户口劳动力，则数目可达6000万[4]。另据国土资源部的研究课题《二十一世纪我国耕地资源前景分析及保护政策》也指出，在严格控制的前景下，2001至2003年全国平均建设占用耕地不低于180万亩，因此2001年到2030年三十年间将新占用耕地5450万亩新增失地农民将达到7800万亩。如果包括一些非法侵占或者其他手段占用耕地，那么失地农民的人数将更多[5]。

（一）三无群体 无土地、无工作、无保障——失地农民成为三无人口。由于土地被全部或部分征用后，其生活所赖以依存的基础就没了，加上其自身的文化程度不高，很难找到一份好的工作。据调查知一个城市的劳动力平均受教育年限是12.2年，而一个农村劳动力的平均受教育年限仅为7.7年[6]。可知失地农民自进城务工时与城市人口的竞争力相比相差甚远，没有土地没有工作其生活就成问题，虽然征用土地时会有补偿，但征地补偿款拖欠、不到位现象严重，而且由于补偿方式的单一，采用一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能为失地农民带来一定的生活保障，但从实际情况来看，由于部分群众对补偿费用的使用不够科学合理，因而极易造成部分人“一次性拿钱，一辈子没饭吃”的现象发生，几年之后必将成为新的社会负担[7]。同时农民又没有基本的医疗、养老保险，在失去土地后保障亦失去。

（二）边缘群体 土地的城镇化快于人口的城镇化，从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%[8]。失地农民在失去土地后就失去了原来的土地保障，因此他们不等同于传统意义上的“农民”。但是失地农民又不是城市的居民，失地农民基本上还是居住在农村，有的还有部分土地，在行政管理上他们还是属于农村居民[9]。他们失去土地后既有别于农民有不是城市居民成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障也不享有同社会居民一样的社会保障。这部分人处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭的社会保障越来越受到冲击，许多家庭是靠征地款来维持生活的，但过几年征地款吃完了，其最终结果是生活没有保障。生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化城市贫民，已影响到城乡社会稳定[10]。