深化财政体制改革构建财政支出管理机制

深化财政体制改革构建财政支出管理机制济南市财政干部教育中心程传明财政是国民经济的核心，是社会主义政权巩固和社会和谐稳定的重要物质基础。

财政体制是经济体制的核心，与依法治税理财、履行政府公共职能和人民群众的切身利益密切相关。

在市场经济体制下，财政作为政府宏观调控的综合部门，将逐步退出竞争性领域，不再充当资源配置的主体，而全面进入为弥补市场失效的非盈利性的以及为市场和社会提供公共服务的政府分配活动。

让公共财政的阳光照耀每一个人不仅成为时代和人民的呼唤，也成为政府推进行政改革的重大选项，如果说转变政府职能是建设服务型政府的核心，那么财政体制改革则是核心的核心。

逐步建立和完善社会主义公共财政体制，是贯彻“三个代表”重要思想、全面落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障，是构筑社会主义市场经济体制的重要环节，是推动政府职能转变的迫切需要，具有重要的政治、经济和社会意义。

本文在深化财政体制改革的基础上，主要对如何构建公共财政支出管理体制阐述自己的观点。

一、我国财政管理体制的历史沿革建国以来，我国一直实行统收统支、高度集中的财政管理体制，1978年，党的十一届三中全会召开，中国进入了改革开放的新时代，以集中为主要特征的传统财政管理体制，作为分配领域的关键环节，率先成为改革开放的突破口，至1994年共经历了四次大的改革。

（一）1980年-1984年的“划分收支，分级包干”体制。

这一体制也称为“分灶吃饭”体制。

主要内容是：按照经济体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围；地方预算收支的包干基数，按照收支范围，以1979年预算收支执行数为基础，经过适当调整后计算确定；地方的上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定以后，原则上5年不变；地方预算支出的安排，均由地方根据国民经济计划的要求和自己的财力情况统筹安排，中央各部门不再下达支出指标。

（二）1985年-1987年的“划分税种，核定收支，分级包干”体制。

该体制是在总结“划分收支、分级包干”体制经验的基础上，适应经济发展和经济体制改革的需要以及第二步“利改税”的新变化而制定的，主要内容包括：收入原则上按税种划分各级预算收入，地方收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定“五年不变”；支出仍按企事业单位隶属关系划分中央和地方的预算支出，包括的范围与“划分收支、分级包干”体制时的范围基本相同，只作个别调整；地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。

（三）1988年—1993年的包干财政体制。

为调动地方组织收入，特别是收入上解地区的积极性，解决部分地区收入下滑的问题，更好地处理中央与地方之间的关系，1988年对地方实行包干的办法进行了改进，规定全国39个省、市自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法。

上述三种财政体制的共同特征就是“包干”，也是在特定的历史条件下进行的，在保证改革开放的顺利进行和国民经济持续、稳定发展等方面发挥了重要作用，对克服财政困难也产生了积极影响。

但伴随着经济的发展和改革的深化，包干体制越来越不能适应形势发展的需要，弊端日益明显，主要表现为：体制形式不统一、不规范；体制的政策目标不明确，调节效果不明显；中央政府的宏观调控缺乏必要的财力基础；政府间事权划分存在交叉、重叠问题。

（四）1994年实行的分税制财政管理体制。

这也是我国现行的财政管理体制。

根据国务院的决定，1994年1月1日起，在全国范围内全面实行了分税制财政体制，此后，在实际运行中又进行了一系列的调整，使分税制财政体制的内容不断丰富。

这次改革是我国财政管理体制上一次卓有成效的制度创新，不仅促进了财政收入的稳定增长，增强了国家的调控能力，而且规范了分配关系，初步建立起了一个适应市场经济要求的财政管理体制和运行机制的基本框架，当然，该体制也存在着政府事权与支出范围划分还不够科学；收入划分不尽合理；政府间财政转移支付制度不够规范及省以下财政管理体制还不够完善等需要改进的地方。

二、深化财政体制，逐步建立“民生服务型”财政改革开放以来，政府投资一直是一把“双刃剑”，既是经济增长的主要动力，又经常是引起经济过热的主要原因。

地方政府总是热衷于投资，以显示政绩。

政府投资的行业分布主要集中在基础性投资和竞争性领域，而政府公益性投资一直偏低，严重影响了经济结构的调整优化，加大了通货膨胀压力，增大了经济运行的潜在风险。

这表明我国政府的性质是一个强力的经济建设型政府，而不是服务型政府。

公共财政体制是市场经济条件下政府为解决公共问题、提供公共产品、满足社会公共需要、服务社会公众利益而建立的财政运行体制，是贯彻落实科学发展观的重要制度保证。

在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及1994年分税制改革后，在1998年底召开的全国财政工作会议上，中国明确提出了初步建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政基本框架的改革目标，从而确立了我国公共财政体制的基本模式。

公共财政基本框架的建立，有力地促进了经济的持续稳定发展，使财政步入了全面协调可持续发展的健康轨道。

在2008年3月18日举行的记者会上，温家宝总理在谈到其主持中国政务第二任期的五年规划时说到，“我想讲一个公共财政的问题，这是很少涉及的问题。

我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。

其实一个国家的财政史是惊心动魄的。

如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。

在这5年，我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。

”毫无疑问，建立公共财政制度，是社会民主化的必由之路，而“公共财政”的提法，可以说是改革开放30年来，第一次从中国官方且是政府首脑的口中提出来的。

这为今后的财政体制改革，提出了一个方向，那就是由“经济建设型财政”向“民生服务型财政”转变，这不仅意味着我国的经济建设迈上了一个新台阶，也是转变政府职能的迫切要求。

这是中国继实现市场经济体制取代计划经济体制改革之后，最为重大的革新举措，将推演出中国整个社会管理和行政变革的新高潮。

由“经济建设型”财政转变为“民生服务型”财政，是我国财政体制改革的方向，也是我国公共财政建设的重要内容。

建立“民生服务型”财政，关键在于解放思想不断推进改革。

第一，完善以部门预算改革为核心的预算改革，增加透明度和协调配合，更好地接受公众的监督，打造阳光型公共财政；第二，推进政府职能转变，强化社会管理、公共服务职能，同时改革和完善行政管理体制，加强各部门间的协调配合，争取在若干关系民生的重大领域支出责任划分上取得突破；第三，继续加大财力性转移支付力度，进一步加大对“三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、公共安全、节能环保等社会事业发展领域的专项转移支付力度，推动民生的改善和基本公共服务均等化；第四，建立科学合理的分配转移支付资金的制度，提高专项转移支付管理透明度，创新专项转移支付管理方式和配套政策；第五，推进省以下财政体制改革，促进省内地区间基本公共服务均等化。

三、当前公共财政支出存在的主要问题自1998年正式将公共财政确定为我国财政体制改革的目标模式以来，公共财政支出作为国家资金的分配活动，在国家经济建设和社会管理方面发挥了十分重要作用，但公共财政支出结构及公共财政支出管理制度还存在着与市场经济不相适应的问题，主要包括：1．公共财政支出的结构性问题。

财政支出作为政府分配的重要组成部分，对经济社会生活有着不可低估的作用。

我国财政支出规模与结构对社会主义市场经济有着十分重要的支持作用。

然而，我们也必须充分认识我国财政支出不仅有总量不足的问题，同时更多的是财政支出的结构性问题：财政支出能力低下，财政资金损失浪费现象严重；社会保障支出严重不足，如养老保险、失业保险等这些事关社会稳定大局的事情，没有完全纳入财政分配范围，资金供给不足；国家财政包揽过多即所谓财政的“越位”，供给制分配方式尚未完全打破；在财政分配格局中，存在着财政当保而不保即所谓财政的支出“缺位”矛盾相对突出；财政供养人员日益膨胀，加重了公共支出的负担。

2．公共财政支出管理存在的问题。

公共财政支出管理和控制机制尚不健全，支出管理方式落后，资金使用效率低。

一是资金分配不规范，预算透明度低，层层留机动，频频搞追加，年初预算与实际支出相差较大。

二是资金支付层次多、较分散、效率低。

三是对补助资金缺乏科学规范的操作制度，存在随意性，从补助类型看，专项资金补助多于一般性财力补助。

四、构建公共财政支出管理新机制公共财政支出管理是财政管理工作的重中之重，也是财政工作永恒的主题。

在目前财政收入形势越来越好，财政支出盘子越来越大的情况下，加强财政支出管理不仅是财政部门的职责和使命所在，也是进一步提升财政部门形象的必然要求，是衡量财政干部理财能力和理财水平的重要标准。

（一）着力推进公共财政支出预算管理的制度创新公共支出预算是公共财政支出管理的主要环节，它反映了政府活动的范围、方向和政策，也决定了公共支出的流量和流向。

部门预算、国库集中收付、零基预算、政府采购等预算制度的改革，已推进了10年之久，在不断修订中日益完善。

今后一个时期，预算管理改革应在“全、长、严”上下功夫。

“全”就是要求税种的设计更周全，更科学，建立全口径的预算制度, 把国家的各类公共资源的收入与支出纳入预算轨道，包括国有资本的经营预算，把预算外经费收支纳入预算中来，协调好政府部门间预算的安排关系。

“长”就是不仅要做好年度的财政预算，而且要做好与发展规划相适应的长期预算，把年度预算与中长期预算协调起来；“严”就是要在新设立税种时，要强调法律立税；严防赤字和债务可能带来的财政风险，控制好财政支出的扩张，防止以公共服务为名向社会过度征收资源。

1、进一步深化国库管理改革，扩大集中收付试点范围。

尽快形成统一、集中、高效的财政资金支付体系，从根本上解决财政资金分散、支付环节多、效率不高的问题。

同时要建立现代财政国库动态监控体系，规范财政资金支付、使用和清算，筑起一道防范违规违纪与损失浪费的屏障，保证财政资金安全运行。

2、完善预算编制和执行管理系统。

完善基本支出定员定额管理体系，尽量将所有的支出项目纳入到预算编制中，改变预算执行结果与年初预算安排差异大的状况；研究制定节余资金管理办法，将预算结余的使用与部门下年度预算编制结合起来，统筹安排；强化政府采购预算编制，坚持政府采购预算与部门预算一同编制、一同批复；进一步深化“收支两条线”改革，将所有政府性收入和支出全部纳入预算统一管理，建立统一完整的政府预算。

3、规范资金分配和管理制度。

在资金安排上，要坚持依据政策、制度和因素分配，完善大额资金分配决策机制和民主决策机制，严格执行议事规程，实行集体决策，最大限度地减少人为因素。