公共政策决策责任的工具理性与价值理性分析

公共政策决策责任的工具理性与价值理性分析 【作者】王春福 【作者简介】王春福，浙江工商大学人文与公共管理学院教授。浙江 杭州 310035 【摘要题】公共政策

公共政策决策责任，就是公共政策决策主体因其所处的地位和掌握的权力，而对授权者所承担的职责和义务，是外在的客观责任和内在的主观责任，即制度性责任和伦理性责任的统一。在人类理性中，工具理性的过分张扬，把客观制度性责任提高到空前显赫的位置，以至于主观伦理性责任渐渐弱化。呼唤价值理性的回归，还主观责任以应有的地位，已成为理性的重要任务之一。公共政策伦理问题研究的兴起，从一定意义上昭示了这样一种趋势。运用工具理性和价值理性的双重视角，解析公共政策决策责任的内在结构，探寻客观制度性责任和主观伦理性责任统一的途径，对于科学地确定公共政策决策责任的界限，提高履行责任的自觉性，以及完善责任追究机制，都具有非常重要的意义。 一、公共政策决策责任与工具理性 马克斯·韦伯以其德国民族的思辨头脑，探寻了人类理性的内在结构，把人的理性划分为工具理性和价值理性。这一划分在一定程度上揭示了人类理性的两大基本特征，因而得到了学界同行的认可。工具理性着重手段对达成目的的可能性。正如伯特兰·罗素表述的那样：“‘理性’有一种极为清楚和准确的含义。它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的，它与目的选择无关，不管这种目的是什么。”[1]工具理性的特点是注重过程、注重手段、注重方法、注重技术、注重实证、注重量化，反映在社会生活中，制度和体制成为其关注的对象。 近代科学的发展，推进了理性的工具化。“近代科学的数值化、定量化、规范化、精确化不仅作为一种方法论原则被广泛接受的，而且作为一种理性精神而贯穿于社会生活的一切方面，是一种理性的社会模式”[2]。对形式化了的科学技术的无条件地强调，使实证主义大行其道。在政治学的舞台上行为主义虽然受到了后行为主义的冲击，但仍然扮演着重要的角色。工具理性的扩张使人成为技术的工具。制度和体制本来是人为了实现自身的目的创造的，反过来却把人作为工具，马克思把这种现象称为“异化”。这是把人作为目的的价值理性衰落的表现，使价值理性非理性化了。马克思的“异化”理论实际上是对工具理性和价值理性矛盾的某种揭示。对制度和体制的过分强调和依赖，是工具理性扩张的结果。在哈贝马斯看来，现代社会的病态在于工具理性的体制化运作大举侵占了生活世界的领域，人与人之间的相互理解与沟通，被各自分离的意见的机械组合的量化计算所代替。“在现代性的背景中，体制所代表的工具理性，似乎就是理性的全部”[3]（P18）。当然，制度和体制的作用是不可忽视的，尤其在我国，各种制度和体制都有待于进一步完善，更应予以格外的关注，但它们不是公共政策决策责任发挥作用的惟一途径。工具理性的过分张扬导致公共政策决策责任的扭曲。 责任从一般意义上来说，可做如下概括：“首先，责任是指分内之事，既有义务作为或不作为，其次，是指一定的行为主体对自己的所作所为负责，其三，是指违背义务的行为要受到相应的追究和制裁。”[4]公共政策决策责任同其他政治责任和行政责任一样，是与间接民主相联系的，是国家责任政治的产物。以责任的一般意义为前提，分析公共政策决策主体的责任，首要的是迅速了解民众的利益要求，并以主动的行为集中民众的利益要求形成公共政策。同时，要根据相关群体需求和偏好上的差异，以有区别的公共政策对待有区别的群体，在公共政策决策上要遵循客观标准，要有高效率，决策失误必须有人负责。如果对其本质进行深入剖析，会展示出两种行为：一是制度行为，表现为忠实地遵守法律、上级的命令和效率标准。制度行为属于外在责任的范畴，是由法律、体制和职业关系所决定的责任，也可称为客观责任。“客观责任是指法律以及上级交付的客观应尽的义务责任，意指负责任和义务”[3]（P324）。公共政策主体的法权地位、政策行为的法律效力、政策过程的法定程序和政策结果的法律责任，构成了客观责任的主要内容。二是伦理行为，即坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道德的行为。伦理行为可以归结为主观责任的范畴。 根据不同学者对公共政策的几个代表性的界定，公共政策决策责任显现出的内容上的差异是不言而喻的。托马斯·戴伊把公共政策看做是政府选择作为或不作为的行为[6]。依据这一观点，公共政策决策的客观责任又分为应为责任和不应为责任。应为或不应为是国家政治系统依据一定的规则对公共政策决策权力进行再分配，与此相一致的是对公共政策决策责任进行再分解，使之具体化和规范化的结果。应为责任是公共政策决策主体依据权力的再分配，行使其决策权，通过制定公共政策干预社会生活过程中所承担的责任；不应为责任是公共政策决策主体不得超越权限，不得损害公共利益，也就是选择不作为的责任。按斯图亚特·内格尔的观点，公共政策是为解决各种问题而做出的决定[7]。任何公共政策都是为了解决公共问题而制定的。公共问题是否解决，解决到什么程度，公共政策决策主体必须对此负责。戴维·伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值做权威的分配[8]。公共政策就是通过价值分配的形式成为调整社会利益关系的工具，因此，任何公共政策都有自身的利益取向，公共政策的目标就是这种利益取向的集中反映。公共政策决策主体既要对其确定的目标中隐含的价值取向负责，又要对在公共政策作用下社会利益关系调整的结果负责。在工具理性成为理性主宰的前提下，对公共政策目标的价值审视似乎变成多余的了，工具理性至上论导致“把现实同一切内在的目的分割开来”[9]。致使人们只对手段负责不对目的负责，只对过程负责不对结果负责。工具理性的越位不仅造成人的智力过于褊狭，而且导致价值的失落，人也失去了内在的责任感。 工具理性对价值理性的侵犯导致客观责任的无限夸大，不仅主观责任的作用成为人们忽视的对象，甚至科学和民主也成为逃避责任的手段。实际上民主政治就是责任政治，民主制度的根本就是责任。民主作为目的体现的是价值理性，民主作为手段应归结为工具理性的作用，其本身就是工具理性与价值理性的统一。这就意味着在公共政策决策中，不仅要对手段负责，而且要对目的负责。把民主仅仅视为工具理性的理解过于偏颇。只强调过程的民主性，把民主作为一种手段，不对目的也就是公共政策的目标进行审视，使价值理性失去依托，会造成在公共政策决策民主化进程中，公共政策决策主体责任缺失。此外，在公共政策决策中，由于价值理性为工具理性所遮蔽，致使技术专家和技术官僚包打天下，“一般公民即使透过最‘民主’的程序，顶多只能在不同技术专家与官僚的决策方案中作别无选择的选择”[10]。把民主仅仅作为手段，恰恰成为决策主体推卸责任的借口。哈贝马斯说：“人民群众的非政治化——它借助于技术专家治国论意识变为合法化的了——同时也就是根据有目的合理的行为以及适应性行为的自我调节。”[11]科学作为过程和方法同工具理性纠缠在一起，作为结果和目的是价值理性的追求。专家仅仅追求决策技术和方法的改进，以及运用数学、逻辑等手段追求过程的所谓科学性，无视其结果。“使得主体和客体这两者都衍变为虚无：主体成为永远相同的自我，客体变为从属于逻辑公式的类或量”[12]。正如韦伯所说，工具理性的发展已经达到了这样一个阶段：“专家没有灵魂”[13]。这在某种程度上对公共政策决策主体责任的追究，失去了充分的理由。 在我国，公共政策决策的民主化和科学化的进程正在向前推进，经验决策逐渐为科学决策所取代，工具理性正在成为公共政策决策主体的重要依托，也许同西方国家相比，工具理性应成为进一步弘扬的对象。当然，要充分认识以科学技术为标志的工具理性的作用，但是也应看到工具理性片面发展的危害。尤其是在探讨公共政策决策责任的过程中，切不可忽视价值理性的作用。依据工具理性形成的责任机制，包括立法控制机制、行政控制机制和司法控制机制，完善这些机制是我们面临的重要任务。我们在对工具理性进行裁判时，切不可全盘否定。哈贝马斯更是旗帜鲜明地提出：“我们务必小心翼翼，切莫将婴儿连同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主义的天空中。”[14]讨论此问题的目的不是要否定工具理性的作用，而是为了避免把理性片面化，在工具理性的冲击下，使价值理性失去发展空间，把客观的制度性责任视为公共政策决策责任的全部。 二、公共政策决策责任与价值理性 如果把理性仅仅片面地理解为工具理性，客观制度性责任就成为主宰一切的力量。在价值理性引导下，探索主观伦理性责任及其在公共政策决策中的作用，也就成为无意义之举了。但是，在运用工具理性对客观制度性责任进行深入探讨的同时，如果没有在价值引导下对主观伦理性责任的寻求，在某些情况下，客观制度性责任就会失效。当然，人的理性不可能放弃对价值的探求。在对公共政策决策责任的分析中，对主观伦理性责任的探求就成为其中的重要内容。主观伦理性责任，虽然也要在自律和他律的统一中去把握，但毕竟自律居于主导地位。当公共政策决策主体以自律来规范自己的行为，就可以从因果序列的他律中解放自己。虽然，在价值理性上倾注毕生心血的思想家不乏其人，然而，近代以来，工具理性似乎成了理性的代名词。对公共政策过程只做工具理性的考察，必然主张“‘实事’和‘价值’在分析政策问题的过程中应严格分开。分析者应该也必须把某种价值作为‘既定的’而予以认同，因为价值本身不能被理性地讨论。因此，政策分析的作用仅限于发现实现目的的最佳手段，目的是既定的，因而是不能理性地讨论的”[15]。这恰恰成为公共政策决策主体为自身的价值取向开脱责任的借口。呼唤价值理性的回归，应成为全面运用人的理性，对公共政策决策责任进行探讨的必须条件。 何谓价值理性？“价值理性则是人类对价值和价值追求的一种自觉意识，是在理性认知的基础上对价值追求的自觉理解和把握。价值理性在人的活动中表现为价值主体合规律性与和目的性相统一的行为取向”[16]。对价值理性还可以做如下界定，“价值理性指的是用来寻找价值的根据或给价值提供基础的理性”[3]（P17）。价值理性注重目的，注重结果，方法和技术只是达成目的的手段。在社会生活中，建立在伦理道德基础上的价值取向，成为其关注的对象。在价值理性失去其应有地位的情况下，呼唤价值理性的回归就成为人类理性的一种追求。哈贝马斯为恢复价值理性应有地位做出的努力，也许会成为价值理性回归的前奏。在对理性工具性的理解成为人们基本思维定向的近代，赋予价值理性以应有地位的也不乏其人，德国古典哲学的开拓者康德就以其为自我行为进行道德立法的实践理性，使工具理性位居价值理性之后。康德的实践理性和哈贝马斯的协辨理性内含着极为深刻的思想，可以为我们探讨公共政策决策主观伦理性责任客观化的基本途径，提供一定的启示。 价值理性的回归，必然要求对公共政策决策责任的重新界定。如果说，依据工具理性形成的责任机制，包括立法控制机制、行政控制机制、司法控制机制，那么，依据价值理性形成的责任机制，就是公共政策决策主体的职业伦理的作用机制，有人称之为“黄金法则”。“政府伦理是制定良好公共政策的前提”，“原因在于所有的政策都依于伦理”[17]。伦理学中的义务范畴表明了一种普遍存在的道德要求。公共政策决策主体由于其承担的使命和职责，对公众必然具有履行某种义务的道德责任。道德义务同政治和法律义务有着重要的区别。政治和法律义务是与权利相对应的，而道德义务常常是以牺牲个人利益为前提的，“义务是一种行为方式，它要求最妥善地使用个人的地位以谋求集体的利益”[18]。道德义务是一种自觉履行的义务。“义务是一种责任，是‘应该做的’。这种‘应该做的’，只有成为一个人的内心要求时，人们才能自觉地去履行义务”[19]。主观伦理责任也是一种义务，这种义务为社会公德和社会舆论所约束，这是在价值理性意义上对责任的理解。“主观责任意指忠诚、良心以及认同。主观责任来自公共管理者对责任的感受和信赖；主观责任强调我们之所以去做某事乃是源于内在的驱动力”[5]（P324）。公正对于公共政策决策主体来说，是最主要的